مُنتــدى مــديري أقســام الخدمــات الإجـتمــاعيـة الـعــرب
                        

                       פורום   מנהלי   מחלקות   רווחה   בקרב   האוכלוסיה   הערבית
 
                            Association of Social Service Heads for  Arab Communities

מונה:

بريد إلكتروني
ד. אלקטרוני

gmail.com

hotmail.com 

walla.com

yahoo.com 

bezeqnit.net 

www.012.net.il 

דף הבית >> סקרים ומחקרים >> דו"ח הרפורמה
 

   עמיתים, חברים ומבקרי האתר :  

מובא בפניכם לעיון דו"ח הביניים "לרפורמה בשירותי הרווחה המקומיים" שהוכן ע"י משרד הרווחה ונציגי המחלקות. הדו"ח הוא לעיונכם והועתק במלואו ללא כל שינוי כפי שנשלח בדואר האלקטרוני לכל המחלקות בארץ .
________________________________________________________________________________________

                                                                                                                                         סיוון תשס"ט

                                                                                                                                              יוני 2009

נכבדיי,

אנו מתכבדים להגיש דוח ביניים של הוועדה לניסוח הצעה לרפורמה בשירותי הרווחה המקומיים. הדוח כולל שני פרקים עיקריים: הראשון כולל סקירה של המגמות והקשיים בהפעלת שירותי הרווחה אשר הביאו את הנהלת המשרד למנות ועדה שתגבש הצעה לרפורמה; בפרק השני, מפורטות המלצות הוועדה כולל ניסוח של ייעודן של המחלקות לשירותים חברתיים ושל חזונן, לאמור מצבן עם השלמת הרפורמה המוצעת. ההמלצות בדוח זה הן המלצות ביניים והוועדה תיגש לניסוחן הסופי והמפורט לאחר שייערך בהן דיון ממצה.

 

אף שעבודה רבה עדיין לפנינו, בחרנו להגיש דוח ביניים בשל המצוקה הקשה בה נתונות המחלקות לשירותים חברתיים, מצוקה שעלולה עוד להחריף בחודשים הקרובים בגין ההשלכות החברתיות של המשבר הכלכלי הפוקד את המשק הישראלי. הוועדה ממליצה לכן שלא להמתין לדוח הסופי ולהתחיל ללא דיחוי ביישומן של ההמלצות ככל שהדבר ניתן.

 

אנו מבקשים עוד להדגיש שדוח זה הוא פרי עבודתם של מאות מנהלים ועובדים שנטלו חלק בדיוני מליאת הוועדה, בישיבות של ועדות המשנה ושל צוותי עבודה נוספים וכן בדיונים יזומים בשדה, בקהילות הידע וברשת האינטרנט. המשתתפים בדיון רחב זה באים ממטה משרד הרווחה והשירותים החברתיים וממחוזותיו, מהמחלקות לשירותים חברתיים, מהאקדמיה ומאיגוד העובדים הסוציאליים ומיעוטם גם מקרב הלקוחות של שירותי הרווחה (רשימה חלקית בנספח). תודתנו נתונה לכולם.

 

אנו מודים מאוד לשר הרווחה והשירותים החברתיים, ח"כ יצחק הרצוג,  ולמנכ"ל המשרד, מר נחום איצקוביץ, הפועלים מיומם הראשון במשרד לעריכת רפורמה מקיפה במחלקות לשירותים חברתיים. מינוי הוועדה הוא ביטוי למדיניותם זו ואנו מוקירים את תמיכתם המתמשכת בעבודת הוועדה ואת נכונותם לקיים את הדיון ברפורמה הדרושה תוך שותפות עם גורמים רבים בשלטון המקומי, בחברה האזרחית ובאקדמיה. אנו תפילה שיישום ההמלצות שלנו יביא לשיפור ניכר באיכות השירותים המוענקים על-ידי המחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות. תודה מיוחדת לד"ר יוסי כורזים, מרכז הוועדה, לגב' לאה כהן מזכירת הוועדה שסייעה רבות גם בהגהת המסמך ולגב' פנינה לוינשטיין, תקציבנית האגף.

 

 
 
יקותיאל צבע
יו"ר הוועדה
בשם חברי הוועדה

תוכן עניינים
                                                                                                                                               עמוד
תקציר מנהלים..................................................................................................... 3
פרק ראשון:
הרקע להקמת הוועדה: מגמות וקשיים בהפעלת שירותי רווחה ברשויות המקומיות...................... 5
   מחסור מתמשך במשאבים ומענה חלקי לצורכי האוכלוסייה...................................................................... 7
   אי-שוויון בהיקף השירותים בין רשויות מקומיות וברמתם........................................................................ 10
   תשתית חוקית מיושנת וחלקית........................................................................................................... 11
   מחסור בידע אמפירי ובשיטות עבודה מובנות בפרקטיקה.......................................................................... 12
   דגש יתר על התמחות תוך הטלת משימות מורכבות על העו"סים הכוללניים................................................... 15
   ריבוי של ספקי שירותים................................................................................................................... 16
   השתתפות מועטה של הצרכנים ושל החברה האזרחית.............................................................................. 17
   קשיים בהפעלת שירותי הרווחה ברשויות קטנות.................................................................................... 17
   שימוש מצומצם בתקשוב................................................................................................................... 17
   העדר תכנון ומדידת תוצאות............................................................................................................... 18
   מעורבות נמוכה של המחלקות בסוגיות של עוני ואבטלה............................................................................ 18
   יזמות מקומית חלקית....................................................................................................................... 19
 
פרק שני:
   עיקרי ההמלצות.............................................................................................................................. 20
   הייעוד של המש"חים וחזון הרפורמה................................................................................................... 20
   המלצות כלליות............................................................................................................................... 25
   המלצות בנושא כוח אדם, תקינה ועומסים    (caseloads)................................................................   27 
   המלצות בנושא תקציב.................................................................................................................. .... 28
   המלצות בנושא תשומות מידע וידע....................................................................................................... 29
   המלצות בנושא תהליכי עבודה פנים-ארגוניים........................................................................................ 31
   המלצות בנושא תהליכי עבודה של המש"חים עם המשרד, עם ארגוני המגזר השלישי ועם ארגונים משיקים......... 33
   המלצות הנוגעות למחלקות קטנות........................................................................................................ 35
 
נספחים: נוסח כתב המינוי ורשימת המשתתפים בדיוני הוועדה וועדות המשנה
               הצעת חוק שירותי רווחה של הצוות המשרדי בראשות עו"ד ב. ארטמן *
            אוכלוסיות היעד של המחלקות לשירותים חברתיים (מסמך של ועדת המשנה לגבולות הגזרה) *
               רשימת המשתתפים בדיוני הוועדה  *.
* נספחים אלו אינם מצורפים

 

תקציר מנהלים: עיקרה של הרפורמה המוצעת
 
שירותי הרווחה המסופקים על-ידי המחלקות לשירותים חברתיים (המש"חים[1]) של הרשויות המקומיות מהווים אחד הנדבכים המרכזיים של השירותים החברתיים המוגשים ע"י מדינת ישראל. הם מיועדים לאוכלוסיות הפגיעות ביותר בחברה הישראלית ובהן בני אדם החיים בעוני ובהדרה חברתית, ילדים, בני נוער וצעירים במצבי סיכון, משפחות במשבר ובמצוקה כלכלית וחברתית, נשים הסובלות מאלימות במשפחה, זקנים עריריים, אנשים עם מוגבלויות ועוד.
זהו מגוון רחב ביותר של קבוצות אוכלוסיה הזוכות לשירותים שהלכו והתפתחו מראשיתה של העבודה הסוציאלית בישראל. ולא בכדי. מדינת הרווחה הישראלית ידעה לשקוד על פיתוחם של שירותי רווחה ועל הרחבתם המתמדת, גם בשעת שפע וגם בעת מחסור. היום מדובר במערך של שירותים מקצועיים ברמה גבוהה בהשוואה לנהוג בארצות מפותחות, שירותים היודעים להתמודד שוב ושוב עם האתגרים המורכבים הניצבים שכ העת בפני החברה בישראל. עם זאת, המש"חים מאופיינים זה זמן רב בשורה של בעיות הפוגעות בתפקודם וביכולתם לספק מענים הולמים לצורכי האוכלוסייה הנזקקת. בהקשר זה, הבחינה הוועדה בקשיים שמקורם בתשתית החוקית החלקית והמיושנת שבבסיס עבודת המחלקות; בתשתית המשאבים הסובלת ממחסור מתמשך הגורם לעומס עבודה גדול; בליקויים בתשתיות הידע והמידע המשמשות את המחלקות; ובקשיים שמקורם בתשתית ניהולית רעועה וחסרה. קשיים אלו כרוכים באי-שוויון בהיקף השירותים בין רשויות מקומיות, בעשייה המאופיינת ב"כיבוי שרפות" ובמעט פעולות של תכנון ומניעה, בשיתוף מועט של הנזקקים ונציגיהם בחברה האזרחית בעיצוב שירותי הרווחה, בקשיים בהפעלת שירותי הרווחה ברשויות מקומיות קטנות ובהעדר מדיניות חברתית ברורה בטיפול בפונים הסובלים מעוני וממצוקה כלכלית.
לאור קשיים אלו, ניסחה הוועדה שורה של המלצות שמטרתן להביא למימוש חזון לפיו המחלקות לשירותים חברתיים יהיו לארגונים הפועלים עפ"י חוק המסדיר את פעולתן ואת אחריותן; הזוכים למשאבים ולכ"א בהתאם למטלות המוטלות עליהם; המנהלים מגוון התערבויות בצורה מתוכננת באמצעות צוות עובדים ובמרכזו העו"סים למשפחה; ארגונים הנעזרים במערכות מידע וניהול ידע מתקדמות תוך חתירה לביסוס הפרקטיקה על ידע, חדשנות ומצוינות ותוך שותפות עם לקוחותיהם ועם החברה אזרחית. אלה עיקרי ההמלצות:
 
ההיבט החוקי: חקיקת חוק שירותי רווחה המסדיר את פעילות המחלקות והכולל בין היתר את חובת העו"ס לתכנן את ההתערבות ולהגדיר את יעדיה, הגדרה של "סל שירותים" ומתן אפשרות של מחלקות להתאגד כדי לספק שירותים. כמו כן מוצע לעגן את מעמדו המקצועי של המנהל בפקודת העיריות ולהסדיר את דרכי מינויו והפסקת עבודתו.
המשאבים: בסוגיית המשאבים הכספיים, הוועדה ממליצה שהמחלקות תמקדנה את פעילותן בקבוצות האוכלוסייה הפגיעות ביותר ובזכאים מכוח החוק ושהן תקבלנה משימות נוספות רק עם קבלת משאבים מתאימים. עוד ממליצה הוועדה לפעול להעברת אחריות לסיוע חומרי לגופים אחרים, פרט לסיוע פרטני תומך טיפול ולהנהיג תקציב גמיש. בסוגיית כוח האדם, הוועדה מציעה להתחיל מיד בניתוח עיסוקים לכל התפקידים ובקביעת עומסים מרביים לתפקיד. כמו כן מוצע לבטל את ה"צביעה" של משרות השמורות לתפקידים מוגדרים ולהגדיל את הסיוע המינהלי לעו"סים.
תשתיות הידע והמידע: בסוגיה זו הוועדה ניסחה שורה של המלצות ובהן: הגדרת המשפחה כמוקד ההתערבות של המחלקה; פיתוח הידע הדרוש לעו"ס המשפחה; פיתוח כלים לתכנון ולהבנייה של ההתערבות של העו"סים;
פיתוח התורה של "ניהול טפול" והכשרת "מנהלי טיפול" מקרב כלל העובדים; מיסוד התמיכה בחדשנות, בניהול ידע ובלמידה תוך-ארגונית ובין-ארגונית; הכשרת העו"סים בתחום של "פרקטיקת המדיניות"; ופתוח דרכי התערבות לסיוע למשפחות החיות בעוני. כמו כן הוועדה ממליצה על מתן הדרכה לכל עובד עפ"י צרכיו ועל הבניית מסלול ההכשרה של העובד החל מאוריינטציה ראשונית לעבודה במחלקה, דרך הכשרה לשמש כעו"ס משפחה ועד להסמכה לניהול.
התשתית הניהולית: הוועדה ממליצה על המשך התקשוב של המש"חים ועל הרחבת "שיטת הרף" גם לפיקוח על המש"חים כולל פקוח עצמי. לשם כך הוועדה סבורה שיש להנהיג סטנדרטיזציה של השירותים ושל תהליכי ההפרטה, המכרזים והפקוח. כמו כן סברה הוועדה שיש להבנות מסלול של "מומחיות בניהול".
הוועדה הקדישה זמן ניכר לבחינת הקשיים הייחודיים של שירותי הרווחה ברשויות הקטנות והמליצה על כן על
הפעלת שירותים ע"י אשכול של מש"חים; על קביעת תקני מינימום לכ"אותקציב; על ניהול ההתערבות ע"י עו"ס רב תחומי (ולא עו"ס משפחה כפי שנקבע לגבי המחלקות האחרות) ועל הסדרת יחסי הגומלין בין ערים מרכזיות לרשויות הקטנות שסביבן.
 
פרק ראשון
 הרקע להקמת הוועדה: מגמות וקשיים בהפעלת שירותי רווחה ברשויות המקומיות[2]
 
שירותי הרווחה האישיים המסופקים על-ידי הרשויות המקומיות מהווים אחד הנדבכים המרכזיים של השירותים החברתיים של מדינת הרווחה הישראלית. אחד מהמאפיינים הבולטים של שירותים אלו, המבדיל בינם לבין מרבית השירותים החברתיים האחרים, היא העובדה שרובם מתמקדים בסיוע לקבוצות אוכלוסיה במצבי משבר ומצוקה. הם מיועדים לאוכלוסיות הפגיעות ביותר בחברה הישראלית ובהן בני אדם החיים בעוני ובהדרה חברתית, ילדים, בני נוער וצעירים במצבי סיכון, משפחות במשבר ובמצוקה כלכלית וחברתית, נשים הסובלות מאלימות במשפחה, זקנים עריריים, בני אדם עם מוגבלויות ועוד[3]. הסיוע לקבוצות אוכלוסיה אלו הוא חיוני ביותר משום שבהיעדר טיפול ומתן מענה הולם לצורכיהן, רווחתן ואיכות חייהן תיפגענה מאוד והן תתקשינה להשתלב בחברה ולמצות את הפוטנציאל שלהן. יתרה מכך, היעדר התייחסות הולמת של המדינה לצורכיהן של אוכלוסיות אלו משפיעה במידה רבה על יכולתם של שירותים חברתיים אחרים למלא את תפקידם ופוגע ברווחתה של החברה בישראל. לפיכך, יש למדינה אחריות חברתית ומחויבות מוסרית להבטיח את קיומם בהיקף ובאיכות הראויה. המחלקות לשירותים חברתיים שברשויות המקומיות (להלן המש"חים) ממלאים אפוא תפקיד חיוני ביותר בקיומה של חברה בריאה. אך, כפי שיפורט בהמשך, הם מתמודדים זה זמן רב עם אתגרים וקשיים הפוגעים בתפקודם וביכולתם לספק מענים הולמים לצרכים של הנזקקים להם.
 
על מנת לקבל תמונה טובה יותר של המתרחש במש"חים, ערכו הוועדה וועדות המשנה שלה ישיבות רבות עם גורמים שונים. הוועדה גם התבססה על הספרות המקצועית ועל ממצאי דוח אופק (2009), מחקר שנערך ביוני 2008 לבקשת המשרד לרגל מינויה של הוועדה[4]. התמונה המתקבלת היא של מערך מגוון ביותר של שירותי רווחה שבהם רבים מהעוסקים במלאכה חשים שהם מתקשים למלא את תפקידם ברמה טובה דיה. ביתר פרוט, הוועדה הבחינה בקשיים רבים הפוגעים ביכולתם של המש"חים למלא את ייעודם ובהם, בין היתר, המחסור במשאבים העומדים לרשותם; התשתית החוקית לפעילותם שהיא חלקית ומיושנת; שיטות הניהול ותהליכי העבודה המחייבים חשיבה מחודשת; תשתיות הידע החסרות של מקצוע העבודה הסוציאלית; וכן השינויים שחלו בקרב אוכלוסיית הפונים לקבלת סיוע. על כל אלה נרחיב בהמשך פרק זה. קשיים אלו פוגעים ביכולתם של המש"חים לספק שירותים ברמה הראויה. אין לפיכך ספק שהגיעה העת לגיבוש רפורמה שתאפשר לתקן מצב דברים זה. רפורמה זו דרושה גם משום שאף שהמש"חים מצויים בזירה מורכבת ומשתנה, הם עדיין פועלים על-פי חוק שחוקק לפני למעלה מחמישים שנה כאשר הרפורמה האחרונה נערכה לפני שלושים שנה  במסגרת "תכנית השינוי" (ראה מסגרת להלן).   

"תכנית השינוי" - הרפורמה הקודמת[5]: בסוף שנות הששים התעוררה בקרב עו"סים רבים אי שביעות רצון מהמבנה ודרכי העבודה של לשכות הסעד. הטענה העיקרית הייתה שאין ביכולתם לבצע עבודה טיפולית נאותה ולספק מענים הולמים לצורכי אוכלוסיות היעד. תחושות אלו חלחלו לדרגים העליונים של מקבלי ההחלטות במשרד הסעד דאז ושר הסעד, מיכאל חזני ז"ל, החליט להקים שתי ועדות שתפקידן היה להציע מודל חדש של מבנה וצורת תפקוד של שירותי הסעד המקומיים. שתי הוועדות הגיעו למסקנות דומות באשר ליעדי השינוי אך הציעו שני מודלים שונים לתפקודה של לשכת הסעד. הוחלט בשלב ראשון לבצע ניסוי של שני המודלים במספר לשכות הסעד ובחודש מרץ 1978 התגבשה הצעה לאיחוד שני המודלים למודל אחד שעיקריו התבססו על ששת המרכיבים הבאים:
 
1. הפרדת הסיוע החומרי מהטיפול הסוציאלי וריכוזו ביחידה שתופעל בעיקר על-ידי עובדי הזכאות.
2. הפעלת צוותים שכונתיים כדי לקרב את השירות לאזרח ולרכז את שירותי הסיוע הכלליים בידי עובדים סוציאליים כוללניים (לא מתמחים), כשבראש הצוות יעמוד מדריך.
3. הקמת תחנות מקצועיות שיספקו טיפול מקצועי איכותי שיינתן ע"י עובדים סוציאליים בעלי התמחות.
4. הפעלת "שלוחות" בשירותי בריאות ורווחה בקהילה, דהיינו הצבת עו"סים בשירותים השונים.
5. דגש על אוכלוסיות שיש להם סיכוי לשינוי ויופעלו תוכניות לאיתור לקוחות ולמניעה.
6. מינוי עובדי איסוף מידע ותכנון (אמ"ת) שיעסקו באיסוף מידע שישמש בסיס לתכנון עבודת הלשכה ולפיתוח שירותים.
 
בכדי לתכנן וליישם את " תוכניות השינוי", הוקמה במשרד יחידה מקצועית מיוחדת. בשנת 1980 גובשה תוכנית כוללת להטמעה ולהפצה של תוכנית השינוי בכל המחלקות ובמאי 1982 ניתן ביטוי פורמלי למיסוד התוכנית ע"י פרסומו בתע"ס 1.20. נקודת ציון חשובה בתהליך הטמעתו ומיסודו של המודל החדש הייתה חקיקת חוק הבטחת הכנסה והתחלת יישומו ב-1 בינואר 1982. עפ"י חוק זה הועברה האחריות להבטחת הכנסה מלשכות הסעד אל המוסד לביטוח לאומי.
 
על-פי המחקר היחיד שפורסם בעקבות שבע שנות יישום התוכנית[6], שינויים אלה הושגו ברוב היעדים באופן חלקי בלבד. ההסברים הבולטים לכך היו חוסר היכולת של המשרד לאכוף רפורמות על השלטון המקומי[7]; קשיי ישום ברשויות המקומיות הקטנות; העדר מעורבות מספקת ביעדי הרפורמה מצד העו"סים בשטח ומצד האיגוד המקצועי שלהם; העדר הסכמה מלאה לגבי דרכי היישום של המלצות הרפורמה בהנהלת המשרד שהובילה לפגיעה בנחישות ביישום ולדעיכת ההשקעה בשטח; העדר חיבור בין הרפורמות בשטח לבין הרפורמות שהתבקשו בתוך המשרד והעדר השקעה של הנהלת המשרד בקידום שותפויות עם השותפים הפוטנציאליים – בדרג הארצי והמקומי.

 
מחסור מתמשך במשאבים ומענה חלקי לצורכי האוכלוסייה. דוח אופק מצביע על תחושת המחסור המתמשך של מנהלים ועובדים בשירותי רווחה המדווחים שאין בידם די משאבים כספיים ואנושיים למילוי משימותיהם. עם זאת, קשה לאמוד את היקפו המדויק של מחסור זה בהעדר הגדרה ברורה של השירותים שעל המש"חים לספק ושל המשימות המוטלות על העובדים. במילים אחרות, קשה לקבוע את גודלו של הפער בין הרצוי למצוי בהעדר הגדרה מקובלת של הרצוי. לכן, בדוח ביניים זה, אין לנו אלא להסתפק בבחינה של השינויים החלים לאורך זמן ביחס שבין המשימות למשאבים. להלן נבחין בין תקציב לכוח אדם.
התקציב: מרכז טאוב עורך בשנים האחרונות בחינה שיטתית של ההיקף של ההוצאה הממשלתית לשירותי הרווחה האישיים. סקירה זו מצביעה על עלייה ברמת ההוצאה בשנים האחרונות, בכל תחומי השירותים ובמיוחד בשירותים לזקנים, לאנשים עם פיגור, לנכים, לשירותי התקון ולילדים. אך, עפ"י הניתוח שערך המכון, העלייה אינה מדביקה את הגידול במספר הנזקקים לשירותים בקרב אוכלוסיות אלה. יתר על כן, אמנם ההקצאה הממשלתית מהווה נתח עיקרי בתקציב שירותי הרווחה, אך נתח נוסף של רבע מכלל ההוצאה, אמור להיות ממומן על-ידי הרשויות המקומיות. הבעיה היא, שהמצוקה התקציבית, שפקדה מספר לא קטן של רשויות מקומיות, פגעה ביכולתן לממן את חלקן בשירותי הרווחה ועל כן תקציבי הרווחה של רשויות אלו קטנו וחלה פגיעה במספר העובדים במחלקות הרווחה ובתכניות המופעלות על-ידן[8].
 

מי הם הפונים למחלקות לשירותים חברתיים? המשרד והלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ערכו ניתוח של קובץ נתוני יסוד של שנת [9]2006. קובץ זה כולל מידע שנאסף על הפונים למש"חים והוא נבדק והוקבל עם מרשם התושבים. בתום תהליך זה כלל הקובץ 455,270 משפחות ובהם 1,181,351 פרטים (הנתונים נכון למועד כתיבת הדו"ח הם 488,920 משפחות ו- 1,257,956 פרטים).
 
הניתוח הצביע על כך שפרופיל המאפיינים הדמוגראפיים של בני המשפחה הרשומים במש"חים שונה מזה של כלל האוכלוסייה. כך נמצא כי קיים ייצוג יתר של נשים בקרב הפונים למש"חים ( 53.5% בהשוואה ל- 50.6% באוכלוסייה), של קשישים (19.1% מול 9.9% בהתאמה), של עולים חדשים בכלל (40.5% מול 31.6% ) ושל העולים מאתיופיה בפרט (3.8% כאשר שיעורם באוכלוסייה הכללית הינו 1%) וכן ייצוג יתר של ערבים (23.3% מול 19.7% בהתאמה). מניתוח הנתונים עלה עוד, כי כמחצית מהמשפחות הרשומות מונות נפש אחת בלבד,  שכיחות הגבוהה פי 3 מאשר בכלל אוכלוסייה. כמו כן, כרבע מהמשפחות הרשומות הן זוגות עם ילדים כאשר השכיחות באוכלוסיה כולה כפולה. ב-40% מהמשפחות חי לפחות קשיש אחד שגילו מעל 65 שנה.
 
הקובץ ממיין את הפונים עפ"י רשימה ובה 43 "נזקקויות" שונות. לצורך הניתוח, רשימה זו קובצה ל-5 אשכולות נזקקות: מוגבלות הנובעת ממחלה, זקנה, לקות שכלית או פיזית;   תפקוד לקוי של המשפחה; עוני וקשיי הכנסה; תפקוד חברתי ורגשי לקוי; סטייה חברתית. בקרב הפונים למש"חים נמצא כי אשכול הנזקקות הנפוץ ביותר (24.2%) הינו מוגבלות שמקורה במחלה, זקנה, לקות שכלית או פיזית. נזקקותם העיקרית של 21.6% מהפונים היא תפקוד לקוי של המשפחה, של 16.3% מהם עוני וקשיי הכנסה ובקרב 3.1% הנזקקות היא סטייה חברתית. בקרב כ-72% מהמשפחות הרשומות מוגדרים כל בני המשפחה כנזקקים.

 
כוח האדם: בנוסף למחסור בתקציב, קיימות עדויות רבות על מחסור בעובדים במחלקות לשירותים חברתיים. כך עולה מדוח אופק לפיו 70% מהעובדים המקצועיים מצביעים על מידה רבה של מחסור בתקנים במחלקותיהם. אך גם כאן, בהעדר הגדרה ברורה של המטלות, קשה להעריך נכונה את המחסור בעובדים וקשה להבחין בין עומס הנובע מריבוי המטלות לבין זה העשוי לבוא לידי פתרון בשינוי תהליכי העבודה. לכן נסתפק בהשוואה בין  שיעור הגידול בתקנים של עובדים לשיעור הגידול בפונים למש"חים (ראה טבלה).
 
תקנים המוקצים עפ"י חוק התקציב
שינוי בתקנים עפ"י חוק התקציב     (ב-%)
סה"כ האוכלוסייה
שינוי בסה"כ האוכלוסייה (ב-%)
סה"כ משפחות בטיפול המש"חים
שינוי בסה"כ המשפחות בטיפול      (ב-%)
סה"כ יחידים מוכרים במש"חים
שינוי בסה"כ מוכרים      (ב-%)
2000
4,010.65
100%
6,369,300
100%
381,437
100%
980,158
100%
2001
4,268.68
106%
6,508,800
102%
410,832
108%
1,057,356
108%
2002
4,524.24
113%
6,631,100
104%
422,769
111%
1,140,936
116%
2003
4,635.08
116%
6,748,400
106%
444,723
117%
1,175,185
120%
2004
4,540.84
113%
6,869,500
108%
464,648
122%
1,213,032
124%
2005
4,438.75
111%
6,990,700
110%
458,831
120%
1,204,869
123%
2006
4,469.35
111%
7,116,700
112%
481,999
126%
1,251,907
128%
2007
4,498.85
112%
7,243,600
114%
487,666
128%
1,270,896
130%
2008
4,640.74
116%
7,372,300
116%
489,506
128%
1,265,045
129%
 
מהנתונים עולה, כי בשנת 2000 הוקצו למש"חים ברחבי הארץ 4,011 תקנים של עובדים, כ- 80% מהם עובדים סוציאליים והשאר בעיקר עובדים מנהלייםומסייעים. בשנת 2008 הוקצו על-ידי המשרד 4,641 תקנים. מספר התקנים גדל אם כן ב- 16% שהוא גם שיעור הגידול של כלל האוכלוסייה בשנים אלו. אך בתקופה זו, מספר הפרטים המוכרים למש"חים גדל ב-29%! לכאורה לכן, על מנת לשמור כיום על רמת שירות שהייתה נהוגה בשנת 2000, נדרשים 5,174 תקנים, כלומר, דרושה תוספת של מעל ל- 500 תקנים. מיותר לציין, כי גם בשנת 2000, ולמעשה שנים רבות לפני כן, התחושה בקרב העובדים הייתה שהעומס המוטל עליהם כבד מאוד. ניתן לקבוע אם כן שרמת השרות נפגעה בשמונה השנים האחרונות והעומס על העו"סים גדל במעל ל- 10%, זאת כמובן בהנחה שהספרים אינם מצביעים על גידול מדומה במספר ה"תיקים" הפעילים או על הימנעות מתהליכי התייעלות נדרשים.
 
יתרה מכך, ההערכה לעיל היא ככל הנראה הערכת חסר משום שבמהלך העשור האחרון הוטלו על המש"חים משימות נוספות, אשר חייבו התארגנות מערכתית והשקעת תשומות זמן נוספות. כך למשל, ברוח מדיניות המשרד המכונה "עם הפנים לקהילה" פותחו תכניות ושירותים חדשים - ועדות תכנון, טיפול והערכה; ועדות מכוח חוק מעונות יום שיקומיים; חוק פעוטות בסיכון ועוד - המרחיבים את תחומי  ההתערבויות של העו"סים במחלקות ואת היקפי האחריות שלהם.  זאת ועוד, מגוון רחב של תופעות חברתיות הפכו למורכבות יותר ומחייבות פיתוח שירותים והתערבויות חדשות של עובדים סוציאליים. גם בהיבט המניהלי, ניהול התערבויות מורכבות מחייב היום כלים תומכים בהיקף גדול יותר מבעבר ובהם ייעוץ משפטי, ניהול מכרזים, הערכה מעצבת, ניהול מידע וידע ועוד. הערכת המחסור בתקנים שחושבה לעיל על בסיס נתוני העבר הינה לכן על פניו הערכה חסרה.
 
 משמעותו של המחסור בעובדים היא שהעומס המוטל על העובדים במש"חים רב ביותר ומשום כך חלק ניכר מפעילותם מוקדש ליישום חוקים, לטיפול במצבי חרום ול"כיבוי שריפות". העומס הרב גם מקשה על הפעלת עבודה מקצועית, יסודית ושיטתית. הוא פוגע בקביעת סדר עדיפויות ברור ובהקצאת משאבים יעילה, הן ברמת המחלקה והן ברמת העובד. כך, בדוח אופק, 89% מהנשאלים דיווחו על מידה בינונית ומעלה, בה הם עוסקים בכיבוי שריפות כתוצאה מהעומס התפקודי ומתקשים לעבוד על פי תהליכים טיפוליים מובנים.
 
המחסור במשאבים ועומס העבודה הרב גורמים לכך שהמש"חים מצליחים לספק שירותים רק לחלק, לעיתים קטן, מהאוכלוסיות הנזקקות. גם בהגיען לאוכלוסיות אלו, הם מסוגלים להעניק להן, במקרים רבים, רק שירותים חלקיים ולא טיפול יסודי ושיטתי. מצב זה גם מקשה על המש"חים לפתח וליישם תוכניות מניעה. כך עולה מדוח אופק, כי כשני שלישים מהנשאלים דיווחו על מאמץ בינוני ומטה שמושקע במחלקותיהם באיתור ומניעה בקרב אוכלוסיות יעד. יתרה מכך, 68% מהמחלקות  דיווחו על כיסוי חלקי בלבד של המענים הנדרשים, גם בקרב האוכלוסייה המטופלת בפועל.
 
אי-שוויון בהיקף השירותים בין רשויות מקומיות וברמתם. תוצאה נוספת של המחסור המתמשך במשאבים כספיים ואנושיים היא אי-השוויון בין רשויות המסוגלות להוסיף מתקציבן למימון שירותים ובין אלו שאין ביכולתן לעשות זאת ואף מתקשות לתרום את חלקן, רבע מהעלות כאמור. אי-השוויון בא לידי ביטוי, בין היתר, בהבדלים ביחס שבין מספר העובדים למספר המטופלים, בהוצאה הציבורית הממוצעת לרווחה למשפחה מטופלת, במספר התכניות המיושמות ובהיקפן וכן בשיעור הנזקקים שצורכיהם זוכים למענה. רמת השירותים תלויה אם כן לא רק בחומרת הנזקקות אלא גם במקום המגורים[10]. אי-השוויון בולט  בהשוואה בין היישובים הערביים והיהודיים, אך הוא קיים גם בתוך המגזרים. הוא בא לידי ביטוי גם בצמיחתם של שירותי רווחה פרטיים המיועדים למי שהפרוטה בכיסו ומדירים את מי שאינם יכולים לרכוש את הסיוע לו הם זקוקים.
 
תשתית חוקית מיושנת וחלקית. חוק שירותי הסעד התשי"ח – 1958  מהווה את הבסיס הממלכתי להגשת שירותי הרווחה במש"חים. החוק הוא "חוק מסגרת" המשקף הסדר נוקשה ומיושן. הוא נמנע מהסדרה מהותית של תחומים רבים ומאציל את הסמכות לעשות כן על מחוקק המשנה. החוק מטיל את האחריות להקמת שירותי רווחה על הרשויות המקומיות כדי לתת סעד לנזקקים,  אך אין בו הגדרה ברורה של השירותים ושל הזכאים להם. העדרן של "גבולות גזרה" פותח פתח להטלת משימות נוספות על המש"חים או לקבלתן מרצון על-ידם, משימות שאינן בהכרח תואמות את מדיניות המשרדואת הצרכים של הנזקקים. החוק גם אינו מעניק זכות ישירה לקבלת שירות ואף אינו מגדיר מי אחראי למימון[11].
 
 אך מאז חוקק חוק שירותי הסעד ב- 1958 ובעיקר מאז שנות ה-80, הלכה והתרחבה החקיקה הנוגעת, במישרין ובעקיפין, לעבודת המש"חים והיא כוללת היום מעל ל-50 חוקים שונים.  כתוצאה מכך, גברה השפעתה של החקיקה והפסיקה הישראלית על עבודתם של העובדים הסוציאליים במש"חים ואלו נדרשים להתאים עצמם לדרישות החוק[12].בעשורים הראשונים שלאחר חקיקת חוק שירותי הסעד, עיקרה של חקיקה זו נגעה לחוקים שתכליתם הגנה על קבוצות אוכלוסיה נזקקות ובהן ילדים, חסרי ישע ואנשים עם מוגבלויות. חקיקה זו הגדירה במקרים רבים את סמכויותיהם של עובדים סוציאליים לפעול על מנת להגן על הזקוקים לסיוע. בשנים האחרונות, הדגש עבר לחוקים שתכליתם הענקת שירותים לבעלי צרכים מוגדרים. בהקשר זה, העו"סים נדרשים לפעול למיצוי זכויותיהם של הזכאים לשירותים שונים. על כך, יש להוסיף את ההשלכות של מה שמכונה "המהפכה החוקתית", כלומר, חקיקת חוקי היסוד החדשים, ובמיוחד חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, אשר הכפיף את שיקול הדעת של העובדים הסוציאליים לחובה לשקול גם ערכים חוקתיים, ליברליים ואינדבידואליסטיים.
 
החקיקה המעניקה היא בעיקרה תולדה של חקיקה פרטית והיא משקפת את רצונם של קבוצות אוכלוסיה מוגדרות ובעלות עניין לשפר את השירות לו הן זקוקות ולעגן אותו במסגרת שיח של זכויות ולאו דווקא שיח של צרכים. כך נוצרה במהלך השנים, תשתית חוקית לא אחידה והדבר פוגע ביעילות ההקצאה הציבורית לרווחה: שירותים המעוגנים בחוקים זוכים לעדיפות על פני השירותים האחרים, הן מבחינת המשאבים הכספיים המוקצים להם והן מבחינת הקצאת הזמן של העובדים, זאת למרות שחיוניותם של רבים מהשירותים חסרי התשתית החוקית אינה נופלת מזו של השירותים המעוגנים בחוקים.
 
מעבר לחקיקה המגנה והמעניקה, חשוב לציין את חוק העובדים הסוציאליים שחוקק לפני למעלה מעשור. החוק עיגן את תפקידם הייחודי של העו"סים בניהולם ובהפעלתם של שירותי הרווחה. הוא הגדיר לראשונה מה היא עבודה סוציאלית מנקודת המבט של החוק וקבע את חובותיהם האתיים של העובדים הסוציאליים ואת זכויותיהם של הפונים אליהם. חוק זה ביסס את מעמדה של העבודה הסוציאלית כפרופסיה שוות מעמד לפרופסיות אחרות וותיקות, והעניק לעובדים הסוציאליים מסגרת סטטוטורית לפעילותם לא רק כלפי לקוחותיהם, אלא גם במסגרת מחויבויותיהם לעמיתים למקצוע ולפרופסיה.
 
מחסור בידע אמפירי ובשיטות עבודה מובנות בפרקטיקה. בשנים האחרונות, העבודה הסוציאלית נדרשת יותר מבעבר להציג לביקורת הציבור את הידע המשמש אותה. העיסוק במקורות הידע של העובדים הסוציאליים  החל אמנם כבר בימיה הראשונים של הפרופסיה[13],  אך שינויים בסביבה בה פועלים המש"חים נותנים משנה תוקף לדרישה הגוברת לשקיפות. בין השינויים האלו ניתן למנות את הלגליזציה הגוברת של הפרקטיקה; הדרישה הנשמעת יותר ויותר - מצד הציבור ומצדם של מקבלי ההחלטות בממשלה ובכנסת - להנהגת "מינהל ציבורי חדש" (New Public Management) השואב את שיטות הניהול שלו מהמגזר העסקי; החדירה המהירה של האינטרנט והשינוי בנגישות הציבור לידע;  השיח הרחב של זכויות האדם ובמיוחד של זכות הציבור לדעת ועוד. לדרישה חיצונית זו לשקיפות של הידע המקצועי, נוספת דרישה הבאה מקרב הפרופסיה והיא הנוגעת לאיכותו של הידע המשרת את הפרקטיקה. חוקרים ומנהלים הדוגלים ב –[14]evidence-based practice סוברים שרק ממצאים מחקריים בדוקים יכולים לשמש מקור ידע ראוי לפרקטיקה של העבודה הסוציאלית. הם טוענים ששיקול הדעת הניתן בפועל לעו"סים רחב מדי ודורשים שהעו"סים יאמצושיטות עבודה מובנות שבמרכזןפרוטוקולים ו-practice guidelines המנחים את עבודתם והמבוססים על סקירה שיטתית ושוטפת של הממצאים של מחקרים אמפיריים[15].
 
אך ספק אם הידע הפרקטי הדרוש לעוסקים בפרקטיקה קיים במידה מספקת וספק אם הוא מתפתח בקצב ראוי. מחסור זה נובע, בין היתר, מהשינויים התכופים בצרכים של הפונים לשירותי רווחה וממורכבות המשימות המוטלות על העו"סים. בהקשר זה, נזכיר שמקצוע העבודה הסוציאלית קיים היום ביותר מ- 120 מדינות ברחבי העולם[16]. למרות שהוא התפתח באופן שונה ממדינה למדינה, ישנה הסכמה רחבה כי מדובר במקצוע השואף לחולל שינויים "באדם בסביבתו". ההנחה של העבודה הסוציאלית היא שמקור המצוקה של הפונים לשירותי הרווחה הוא בשילוב של גורמים תוך-אישיים, משפחתיים, קהילתיים וחברתיים. לכן היא שמה דגש על שילוב מתמיד בין התערבות ברמת המיקרו (פרט, זוג), ברמת המֵזו (משפחה, קבוצה) וברמת המאקרו (קהילה וחברה). היא מבקשת להתערב בכל הרמות ולנקוט במגוון מתודות ומכאן מורכבות המשימות המוטלות על העו"סים.יתרה מכך, הספרות בעולם מלמדת שחלק ניכר מהעובדים הסוציאליים ממעטים להשתמש בידע המבוסס על מחקר גם כאשר זה קיים. היא מצביעה שוב ושוב על כך שעו"סים ממעטים לתכנן את התערבויותיהם, אינם פועלים עפ"י פרוטוקולים ופרוצדורות שנבחנו ונבדקו ומרבים לבסס החלטותיהם על ניסיונם, האינטואיציה שלהם ועל מי שנחשב בעיניהם כבר סמכא[17]. כך גם העלה מחקר שנערך בקרב עובדים סוציאליים בירושלים[18] והדבר קשור ככל הנראה לקשיים הייחודיים בהם נתקלים עובדים סוציאליים בישראל בבואם לאמץ גישה השמה דגש על evidence-based practice[19]. סביר להניח שהדרישה, האנדוגנית והאקזוגנית, לתכנון התערבויות ולביצועם של פרוטוקולים שיעילותם נבחנה ואוששה תגבר עוד בשנים הקרובות. בהקשר של עבודת הוועדה, העדרם של פרוטוקולים מקובלים לביצוע התערבויות הופכת כל ניסיון לבחון את המעמסה המוטלת על העו"סים במש"חים למשימה מורכבת עד מאוד.

התפתחות העבודה הסוציאלית בישראל[20]: תחילתה של העבודה הסוציאלית המקצועית בישראל בשנת 1931, עם הקמת המחלקה לעבודה סוציאלית של הועד הלאומי בראשות הגב' הנרייטה סאלד. אז נקבע לראשונה שהענקת שירותים סוציאליים מחייבת העסקת אנשי מקצוע. מנקודה זו ואילך אנו עדים לצמיחה, גיוון והתמקצעות של העבודה הסוציאלית בארץ. העבודה הסוציאלית הישראלית אימצה, בהדרגה אך בעקביות, את האפיונים של פרופסיה: בסיס ידע מוגדר ומתפתח, הכשרה אקדמית, התאגדות מקצועית, קוד אתיקה, הגנה על המותג (המונח "עבודה סוציאלית"), שליטה על תחום פעילות ויוקרה מקצועית.
 
גידול וגיוון פנימי: התפתחות השירותים לוותה בדיפרנציאציה בין תחומי פעילות. העבודה הסוציאלית הכוללנית במחלקות לשירותים חברתיים נותרה תחום הפעולה הגדול ביותר, אך מרבית העובדים הסוציאליים מועסקים כיום בשירותים מתמחים, אם בתוך המחלקות ואם בארגונים אחרים. בעשורים האחרונים נוצרו גם תהליכי הכרה (בשלב זה פנימיים למקצוע) בתחומים וברמות של מומחיות מקצועית.
 
התארגנות מקצועית: התפתחות המקצוע נבעה במידה רבה מכוחו של האיגוד המקצועי, שנשען מצידו על כוחה של הסתדרות העובדים. איגוד העובדים הסוציאליים הוקם כבר בשנת 1937, ושילב, מתחילת דרכו, פעילויות של איגוד מקצועי, עם פעילויות של אגודה פרופסיונאלית ושל שדולה לקידום מדיניות רווחה.
 
הגנה על המותג ובלעדיות של תחומי פעולה: כוחו של האיגוד אפשר לו, במהלך השנים, להחדיר בקרב שירותי הרווחה, במיוחד בקרב המחלקות לשירותים חברתיים של הרשויות המקומיות, את העיקרון שמשרות שמוגדרות כ"עבודה סוציאלית" יאוישו רק על ידי עובדים סוציאליים כשירים, ושרק מי שעבר תהליך של הכשרה מקצועית יוכל להציג עצמו כעובד סוציאלי. זאת בשונה מהמצב בארצות רבות אחרות, בהן הן המשרות של עבודה סוציאלית, והן המותג, פרוצים. הבלעדיות של תחומי פעולה וההגנה על המותג, קיבלו תוקף חוקי עם חקיקת חוק העובדים הסוציאליים בשנת 1996.
 
שינוי במהות העיסוק המקצועי: במהלך השנים עבר הדגש מפעילויות בעלות אופי מנהלי, כמו בדיקת זכאות לתמיכה חומרית, לפעילויות שנתפסות כמקצועיות, כמו טיפול וניהול מקרה. יחד עם זאת גדל מאד היקף החקיקה שמגדירה את התפקידים והסמכויות של העובדים הסוציאליים.
 
אתיקה מקצועית: קוד אתיקה נכתב ואומץ על ידי איגוד העובדים הסוציאליים בשנת 1978. הכללים הופעלו תחילה באופן וולונטרי, עד לחקיקת חוק העובדים הסוציאליים שיצר את המנגנונים לאכיפת מקצת כללי האתיקה.
 
הכשרה מקצועית: הקורס הראשון לעובדים סוציאליים נפתח בשנת 1934, ותוך זמן קצר הפך למסגרת הכשרה דו-שנתית. בשנת 1958 נפתח בית הספר לעבודה סוציאלית של האוניברסיטה העברית. מאז ועד היום גדל מאד היקף ההכשרה למקצוע ועלתה רמת ההכשרה, עד למצב היום שבו בתי ספר או מחלקות לעבודה סוציאלית קיימים בחמש אוניברסיטאות ובחמש מכללות, במרביתן לימודים לתואר ראשון ושני, ובאוניברסיטאות גם לתואר שלישי.
 
במהלך השנים השתנו גם דפוסי ותכני ההכשרה לעבודה סוציאלית. בתחילת הדרך בלטה הדומיננטיות של גישות פסיכו-דינאמיות שהיו מקובלות בצפון אמריקה בשנות ה-50 וה-60 של המאה הקודמת, ואילו בעשורים האחרונים הפכו תכני ההכשרה למגוונים ואקלקטיים יותר, וניכרת השפעה של גישות מערכתיות, קוגניטיביות, ביקורתיות ועוד.
 
יצירת ידע: בתחילת דרכה נסמכה העבודה הסוציאלית הישראלית על ידע ומודלים של פעולה שנוצרו בגרמניה, באנגליה ובצפון אמריקה. במהלך השנים גדלה הפעילות המחקרית באוניברסיטאות בישראל, במכוני מחקר ובארגוני רווחה. אלה יצרו ידע שהעמיד במבחן מודלים זרים ופיתחו דגמים של עבודה סוציאלית שתואמים את צרכי החברה הישראלית.
 
מעמד המקצוע: התהליכים שתוארו לעיל, ובמיוחד השליטה הגוברת על תחום פעולה יחד עם התפתחות ההכשרה המקצועית תרמו לא מעט להעלאת יוקרתו של המקצוע, כפי שהדבר בא לידי ביטוי, בין היתר, באמצעי התקשורת.
 
לסיכום, במהלך השנים שחלפו מאז תחילת דרכה של העבודה הסוציאלית הישראלית היא עברה תהליך עקבי של פרופסיונליזציה שבא לידי ביטוי בשדרוג דפוסי ההכשרה למקצוע והפעילות המקצועית, חיזוק כוחו של המקצוע לעומת מקצועות אחרים ומנגנונים בירוקראטיים, והעלאת יוקרתו. בשנים האחרונות חלה נסיגה מסוימת בתהליך זה, בעיקר כתוצאה מהחלשת כוחם של איגודי עובדים, אך מוקדם עדיין להעריך משמעות התפתחות זו.  

 
 
דגש יתר על התמחות תוך הטלת משימות מורכבות על העו"סים הכוללניים. כמחצית מכלל העו"סים במש"חים משמשים, באופן מלא או חלקי, כעובדים כוללניים. עובד סוציאלי כוללני (Generalist Social Worker) אמור לטפל במגוון רחב של נזקקויות ולשפר את תפקודם האישי, המשפחתי והחברתי של הפונים אליו על-ידי ייעוץ, טיפול ישיר ועקיף והפנייה למוסדות ושירותים רלבנטיים[21]. עבודה כוללנית היא גישה אינטגרטיבית הדורשת ידע וניסיון רב לצד יכולת לנהל את הטיפול ולערב בו לפי הצורך עמיתים מומחים. על-פי סקר שערך המשרד בשנת 2006, 75% מבין העו"סים במחלקות הרווחה אכן סבורים כי מהות התפקיד של עו"ס כוללני היא האחריות על ניהול תהליך הטיפול לכל אורכו ולתוצאותיו. אלא שהסקר מרמז כי העובדים הכוללניים נוטים להיות צעירים יותר ומנוסים ומשכילים פחות מעמיתיהם המומחים. הם נדרשים לטפל במשפחות עם בעיות מרובות, להבדיל מהמומחים המתמקדים בבעיה מוגדרת. נדמה לכן שלרוב, דווקא העובדים המוכשרים פחות  – מלשון הכשרה – נדרשים למלא תפקידים מורכבים יותר.

האגף לתכנון, מחקר והכשרה במשרד  ערך ב- 2006 סקר בקרב עו"סים כוללניים במש"חים. המדגם בסקר כלל  278 עובדים סוציאליים. נמצא שמרבית העו"סים הכוללניים (73%) לא בחרו בתפקיד זה אלא הוצבו בו. עבור 61% מהנשאלים, תפקיד העו"ס כוללני הינו התפקיד הראשון בקריירה המקצועית.
נמצא כי רמת שביעות הרצון של עו"ס כוללני נמוכה באופן משמעותי משביעות הרצון של עו"סים העוסקים בתפקידים אחרים. רמת השחיקה מהעבודה והרצון של העו"ס כוללני, לעבור לתפקידים אחרים בתוך המחלקה, גבוהה יותר משל העו"סים העוסקים בתפקידים אחרים. הסיבות לכך הן תדמית נמוכה של התפקיד מול תפקיד ההתמחות, עומס רב ומחסור בזמן כדי לטפל כראוי בפונים, העדר של הזדמנויות להתפתחות מקצועית, ניירת ובירוקרטיה מכבידה. במשתנים אלה קיים הבדל ניכר בין העו"ס כוללני לבין העו"סים העוסקים בתפקידים אחרים.

 
ריבוי של ספקי שירותים. כתוצאה מהתפתחותם ההיסטורית של שירותי הרווחה ומהמדיניות בה נקטו ממשלות ישראל בעשורים האחרונים, רבים מהשירותים מסופקים כיום על ידי ארגונים לא ממשלתיים בפיקוח הממשלה. להפרטה חלקית זו יש יתרונות, אך עם זאת היא משנה את אופיים של המש"חים מגופים העוסקים בעיקר בתכנון ובהספקת שירותים לארגונים שלהם גם תפקידים בעלי אופי ניהולי ופיקוחי, כמתחייב ממערכת היחסים בינם לספקי השירותים. כתוצאה מכך, חל צמצום בקשר הישיר בין המש"חים לבין חלק מלקוחותיהם המקבלים את השירותים מספקים חיצוניים. יתרה מכך, ההפרטה החלקית מביאה לריבוי במספר הספקים העוסקים באספקת שירותי רווחה ממלכתיים ועירוניים. ריבוי זה יוצר זירת שירותים מורכבת המאופיינת בסוגים שונים של חבירויות בין-ארגוניות ומקשה על יכולת המדינה והרשויות לנטר ולבקר באופן יעיל את פעילות הארגונים. הוא מביא לכפילויות, לתחרות רבה ולחוסר תיאום. הטלת האחריות לאספקת השירותים על ארגונים חיצוניים מביאה גם לכך שידע מקצועי רב מתרכז בהם ואינו עומד לרשות מחלקות הרווחה[22].
 
השתתפות מועטה של הצרכנים ושל החברה האזרחית. על אף מגמה של התחזקות ההכרה בחשיבות של שתוף מקבלי השירות בעיצוב המדיניות וביישומה ובצורך לפתח שירותים רגישי תרבות, דת ומגדר, עדיין ממעטים המש"חים בשיח עם צרכני השירותים ועם ארגוני החברה האזרחית הפועלים בקהילותיהם. בהקשר זה, ממצאי דוח אופק מלמדים כי 84% ממשתתפי המחקר העידו על מידה מועטה ביותר או על העדר של שיתוף לקוחות בעיצוב מדיניות המחלקות. נדמה לכן שהתרומות האפשריות של ארגונים וולונטריים ושל ההון החברתי לקדום קהילות בסיכון אינן באות לידי ביטוי מלא[23].
 
קשיים בהפעלת שירותי הרווחה ברשויות קטנות. חוק שרותי הסעד התשי"ח – 1958, המחייב כאמור כל רשות מקומית להקים מחלקה לשירותים חברתיים, מתעלם מהשונות הרבה בגודלן של אלו. הוא אינו מבחין, למשל,  בין המועצה האזורית מגילות המונה פחות מאלף תושבים לעיר הבירה בה מתגוררים קרוב לשלושת רבעי מיליון נפש. אך המש"חים ברשויות הקטנות, ואף בבינוניות, מונים מספר עובדים מצומצם: בכשני שלישים מהמש"חים, מספר התקנים נמוך מ- 10 וב- 90% מהרשויות, הוא אינו עולה על 30[24]. הרב המכריע של המש"חים הם לפיכך ארגונים קטנים והם מתקשים לספק את מלוא השירותים ברמה הראויה, במיוחד לאור הגיוון הרב בתפקידים הסטטוטוריים והאחרים המוטלים עליהם.
 
שימוש מצומצם בתקשוב. השימוש במחשבים במש"חים לצרכים תפעוליים ומינהליים מועט וחדירת האינטרנט אף היא עדיין איטית. במרבית המש"חים, השימוש בטכנולוגיות אלו מוגבל על אף המאמצים שעשה המשרד בשנה האחרונה. כך, דוח אופק מצא שרק ב-15% מהמחלקות קיימת הלימה בין מערך המחשוב הקיים לבין הצרכים והמשימות העומדות בפניהן.
 
העדר תכנון ומדידת תוצאות. העבודה של המש"חים מאופיינת לרוב בהעדר תכנון ובאי-הגדרה של יעדים ותוצאות, הן ברמת הארגון והן ברמת העובד. כך עולה גם מדו"ח אופק לפיו 67% מהמחלקות דיווחו על היעדרם של מדדי תוצאה מובנים ומתוכננים ועל מודעות נמוכה לבקרה על  התהליכים הטיפוליים.
 
מעורבות נמוכה של המחלקות בסוגיות של עוני ואבטלה. עשרות שנים אחרי החקיקה של "חוק הבטחת הכנסה" וההפרדה בין עזרה חומרית וטיפול סוציאלי[25], חלק ניכר מהפונים למש"חים עדיין חיים בעוני (ראה מסגרת). אך עדויות שונות מצביעות על מעורבות נמוכה של המחלקות לשירותים חברתיים בנושא העוני[26]. גם דוח אופק הצביע על כך שרק שליש מהמש"חים מפעילים תוכניות מקומיות להתמודדות עם בעיית העוני. מעורבות נמוכה זו נובעת ככל הנראה מאי-בהירות לגבי עמדת המשרד בדבר תפקיד המש"חים בהקשר לעוניָםשל הפונים אליהם, זאת לצד תפיסת מנהלי מחלקות ועובדיהן שזו סוגיה המוטלת כלה לפתחה של הממשלה. כך, למרות שרבים סבורים שהמש"חים צריכים למלא תפקיד בתחום זה ולמרות שחלק ממחלקות הרווחה עסקו או עוסקות בנושא זה, נותרה סוגיה זו ללא הכרעה.
 

כאמור לעיל, המשרד והלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ערכו ניתוח של קובץ נתוני יסוד, הכולל מידע שנאסף על הפונים למש"חים וזיווגה אותו עם קובץ שכירים של מס הכנסה.  הניתוח הראה כי בכמחצית מהמשפחות הרשומות במחלקות לשירותים חברתיים ישנו לפחות שכיר אחד. השכר הממוצע של שכירים אלו הוא כמחצית מהשכר הממוצע במשק וגבוה אך במעט משכר המינימום ועומד על 3560 ₪. השכר הממוצע הנמוך ביותר- 2905 ₪ - נמצא בקרב משפחות שבהן הנזקקות "סטייה חברתית" היא זו העיקרית. בקרב משפחות שהנזקקות העיקרית שלהן היא "מוגבלות", נמצא השכר הממוצע הגבוה ביותר - 3898 ₪.

 
יזמות מקומית חלקית. אין חולק שיש חשיבות רבה לחדשנות ויזמות במש"חים שכן הן מאפשרות מתן מענה לצרכים מקומיים ייחודיים ונותנות ביטוי ליצירתיות המקצועית של עובדים ששיגרתם קשה ושוחקת. בחינת רמת היזמות במחלקות רווחה שונות מצביעה על פערים בין מחלקות המפתחות מיזמים מקומיים חדשניים לבין מחלקות אחרות בהן רמת היזמות המקומית היא נמוכה ביותר[27].
 
עד כה, הצבענו על כך שהתשתיות העומדות לרשות המש"חים לוקה בחסר ובמקרים אחדים אף רעועה ומיושנת. סקרנו את הליקויים בתשתית החוקית, בתשתית המשאבים, בתשתית הידע המקצועי ובתשתיות הניהוליות. לסיום פרק זה, חשוב להדגיש שהשינויים והמגמות שציינו, ובמיוחד תהליך ההפרטה, משנים גם את תפקידי המטה של המשרד. הם מחייבים שהוא יהיה בעל יכולת משילות מוכחת, במובן של קביעת המדיניות, קביעת הסטנדרטים של איכות וכמות ופיקוח על תהליכים ועל תוצאות. בהעדר מטה חזק, הממשל המרכזי מתקשה להטיל את מרותו, להבטיח שוויון ברמת השירותים, לפקח על יחידות השדה ולקבוע את גבולות של שקול הדעת של הרשות ושל העובד[28].  רפורמה במחלקות לשירותים חברתיים מחייבת לכן, לצד תיקון התשתיות במש"חים, גם בחינה מקיפה של מטה המשרד, מבנהו ומיומנויותיו. דוח הביניים אינו עוסק בסוגיה זו אך לית מאן דפליג שהיא מחייבת בחינה יסודית.
פרק שני: עיקרי ההמלצות
 
הוועדה במליאתה בחנה את המגמות בסביבה בה פועלים המש"חים ואת הליקויים בתשתיות המשמשות אותם כפי שתוארו בפרק הקודם. היא הקימה שבע ועדות משנה כדי לדון בקשיים אלו. ועדות המשנה עסקו בנושאים הבאים: הגדרת הייעוד, החזון וגבולות הגזרה של פעילות המש"חים; כוח אדם, תקינה ועומסים; תקציב; תשומות של מידע וידע; תהליכי עבודה פנים-ארגוניים; תהליכי העבודה של המש"חים עם המשרד, ארגוני המגזר השלישי וארגונים אחרים בסביבתם. ועדת משנה נוספת הוקמה כדי לדון בקשייהן הייחודיים של המחלקות הקטנות. מליאת הוועדה דנה בהמלצות ועדות המשנה וגיבשה סדרה של המלצות ראשוניות. ההמלצות מפורטות להלן והן מצטברות לכלל רפורמה המבקשת לשנות את דרכי פעולתן של מחלקות הרווחה חמישים שנה אחרי שהן נקבעו בחקיקת חוק שירותי סעד ושלושים שנה אחרי "תכנית השינוי".
 
מדובר כאמור בהמלצות ביניים והוועדה תיגש לניסוחן הסופי והמפורט לאחר שייערך בהן דיון ממצה. פרק ההמלצות שלהלן מחולק לשלושה: החלק הראשון כולל הגדרה מחודשת של ייעודן של המחלקות לשירותים חברתיים והגדרה של החזון שלהן, כלומר תאור המצב הרצוי לכשתושלם הרפורמה המוצעת. בחלק השני, מפורטים העקרונות הבסיסיים לרפורמה המוצעת ולאחריהם, בחלק האחרון, ההמלצות בנושאים השונים המבוססות על דיוני המליאה בהמלצות ועדות המשנה.
 
הייעוד של המש"חים וחזון הרפורמה[29] (כיצד יירָאו המש"חים לכשתושלם הרפורמה המוצעת)
ייעודן של המחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות הוא לשפר את איכות חייהם ואת התפקוד של פרטים, משפחות, קבוצות וקהילות הנתונים במצבי מצוקה ומשבר, באופן זמני או מתמשך, מפאת מוגבלות, חולי, עוני והדרה חברתית, קשיי תפקוד וסטייה חברתית, אבטלה, אפליה, ניצול ופגיעה, הן בעתות רגיעה והן בשעת חירום. המחלקות לשירותים חברתיים פועלות לשם סיוע ועזרה לאוכלוסיות שבטיפולם, כדי שאלה יוכלו לפעול ולתפקד באורח תקין ועצמאי, ככל האפשר, בחיי היומיום. הן מסייעות לאוכלוסיות שבטיפולן  בדרך של אבחון, הגנה, תמיכה, סיוע אישי, משפחתי או קהילתי, איתור ומניעה, טיפול ושיקום, מתן מידע, מיצוי זכויות, סינגור ותיווך, ייעוץ והדרכה או בכל דרך נוספת. המחלקות פועלות לקדם קהילות בסיכון במטרה להופכן לקהילות חסונות. המחלקות פועלות באופן שוויוני, תוך שמירה על ערכי ההגנה על הפרטיות וכבוד האדם וערכי מקצוע העבודה הסוציאלית.
 
ייעוד זה של המש"חים יוגשם על-ידי יישום העקרונות המפורטים מטה המציירים את חזון הוועדה למחלקות לשירותים חברתיים עם השלמת הרפורמה.
§             אוכלוסיית היעד העיקרית: המחלקות לשירותים חברתיים תמקדנה את פעולותיהן בקבוצות הפגיעות ביותר בחברה, באלו הסובלות ממצבי מצוקה אישיים, כלכליים, וחברתיים, הן בשעת שגרה והן בזמן משבר וחרום, ובאלו שזכאותן לשירותי רווחה נקבעה בחקיקה. במסגרת זו, תקבע כל מחלקה את סדרי העדיפות שלה בהקצאת משאביה.
§             חקיקת חוק שירותי רווחה: השירותים יינתנו באופן שוויוני והוגן תוך הגנה על כבודם ופרטיותם של הנזקקים ושמירה על ערכי מקצוע והאתיקה של העבודה הסוציאלית, ללא הבדל דת, לאום, מין או מקום מגורים, הכול בהתאם לחוק שירותי הרווחה שיחוקק על-ידי הכנסת ויבוא במקומו של חוק שירותי הסעד הקיים[30].
§             משאבים: המחלקות תזכינה למשאבים פיזיים, כספיים ואנושיים המאפשרים להם לתת שירותים ברמה הנדרשת.
§             שיטות ההתערבות של המחלקות: המש"חים ישאפו  לחולל תהליכים שמטרתם לחזק, לקדם ולשפר את התפקוד האישי, המשפחתי והחברתי של הפרטים, המשפחות והקהילות הנמצאים או שיש חשש שימצאו, במצבי מצוקה, משבר, סיכון או סכנה. זאת ועוד, המש"חים ישאפו לחזק את החוסן הקהילתי והסולידאריות החברתית, ברמה המקומית והארצית. המחלקות ימלאו את ייעודם תוך שימוש בכלים מקצועיים מגוונים המותאמים לצרכי האוכלוסייה ובהם אבחון, הגנה, תמיכה, יעוץ והדרכה, סיוע אישי, טיפול משפחתי, פיתוח קהילתי, איתור ומניעה, טיפול ושיקום, מתן מידע, קידום של מיצוי זכויות אזרחיות וחברתיות, סינגור, פרקטיקת מדיניות, או בכל דרך מקצועית אחרת.
§             ניהול הטיפול. כלל הטיפול של המחלקה לשירותים חברתיים בכל יחיד, משפחה, קבוצה או קהילה ינוהל על-ידי מנהל טיפול[31]. מנהל הטיפול הוא עובד סוציאלי שמונה לשמש בתפקיד זה ע"י מי שיוסמך/כו לכך בכל מחלקה על-פי כללים שיקבע המשרד. במידת הצורך, הטיפול יינתן ע"י עו"סים ובעלי מקצוע אחרים בתיאום עם מנהל הטיפול. בחירת מנהל הטיפול תהיה על פי מידת ההתאמה בין שבין נזקקותו העיקרית של הפונה לבין מומחיותו של העובד הסוציאלי.
§             המשפחה במוקד ההתערבות[32]. המשפחה[33] תהווה מוקד ההתערבות של המחלקה. מנהל הטיפול של משפחה יהיה ככל שניתן עובד סוציאלי שהוסמך לשמש כעו"ס משפחה. עו"ס המשפחה יזכה להכשרה מתאימה ומעמדו יהיה כשל מעמד העו"סים המומחים[34]. צוות עובדי המשפחה, לרב צוות שכונתי, הוא גרעין המחלקה ועומד במרכז המבנה שלה. זאת ועוד, היות והמשפחה תעמוד במוקד ההתערבות, יקבע שככלל, כל עובד סוציאלי במחלקה יעבור הכשרה ויוסמך לשמש כעו"ס משפחה. כך גם לגבי עובדים שהתמחו בתחומים מוגדרים באופן שאם הם יקבעו כמנהלי הטיפול, הם יהיו אחראים לכלל ההתערבות בהתאם לצרכיה של המשפחה.  
§             מצוינות, למידה וחדשנות: המשרד והמעסיקים יתמכו בחתירה מתמדת למצוינות מקצועית במש"חים באמצעות למידה מתמשכת, תוך גילוי יזמות וחדשנות בכל הרמות הארגוניות, ובהתאם לתכניות וכלי התערבות המגדירות ומודדות את השגת תוצאותיהן.
§             מערכות מידע מתקדמות: המש"חים ינהלו את עבודתם השוטפת ויבחנו את תוצאותיה באמצעות מערכות מידע מתקדמות.
§             מש"חים כיחידה של הרשות המקומית: המחלקות תהוונה שרות חברתי וקהילתי מוביל ומשפיע בתחומי התכנון ובעיצוב המדיניות החברתית המקומית והלאומית. הן תעסוקנה בתכלול שירותי הרווחה המקומיים – במגזר הציבורי, הוולונטרי והפרטי . הן תפעלנה תוך שיתוף פעולה רציף עם מחלקות אחרות ברשות המקומית וכן עם גורמים נוספים בסביבתן, למען אוכלוסיות היעד של המחלקה.המש"חים יהוו חוליה מרכזית בהובלה, בתכנון ובעיצוב של המדיניות החברתית המקומית ולהוות גורם משפיע על המדיניות החברתית  הלאומית בתחומי הרווחה.
§             שתוף לקוחות: המחלקות תפעלנה בשותפות עם הלקוחות, משפחותיהם וכן עם עמותות המייצגות אותם, תוך גילוי רגישות תרבותית וחברתית.
§             הבניית ההתערבות: המש"חים יתכננו ויבנו את התערבויותיהם, בין היתר על-ידי ניסוח של שלבי ההתערבות בשיתוף הלקוח; הגדרת החובות והזכויות של המטפל ושל הלקוח; אישורה של התכנית וקביעת דרכים לשינויה על-ידי הלקוח ו/או מנהל הטיפול ו/או הממונה עליו; הכול על-פי כללים שיקבעו על מנת לשמור על "שביל הזהב" שבין תכנון סדור של ההתערבות ובין השמירה על שיקול הדעת המקצועי של העו"ס במהלך הטיפול. דרך נוספת להבניית התערבויות היא ע"י אימוצם של פרוטוקולים מובנים לטיפול. אלא כפי שפורט לעיל, אלה כמעט ואינם בנמצא ולכן הוועדה ממליצה שהמשרד ישקיע מאמץ ניכר בעריכתם עפ"י מיטב המידע המחקרי הקיים (ראה/' במסגרת להלן דוגמא לפרוטוקול קיים).

 
דוגמא לפרוטוקול טיפול: תוכניות לטיפול קבוצתי בעברייני מין מתבגרים
בישראל מופעלת בלמעלה מעשור, תוכנית לטיפול קבוצתי במתבגרים פוגעים מינית. התוכנית מופעלת על ידי משרד הרווחה והשירותים החברתיים, שירות המבחן לנוער ורשות חסות הנוער. מענה ייחודי זה מיועד עבור מתבגרים בין הגילאים 12 עד 18 (גיל האחריות הפלילית) הפוגעים מינית, אשר מופנים אליו על ידי מערכת אכיפת החוק. שיטת הטיפול הינה שיטת הטיפול הקבוצתי אשר מתבססת על עקרונות הגישה הקוגניטיבית התנהגותית תוך עיגון ההשתתפות של הפוגע המתבגר בצו בית משפט לפי חוק הנוער (שפיטה ענישה ודרכי טיפול-התשל"א 1971.
 
הטיפול מתבסס על מודל עבודה קוגניטיבי התנהגותי מובנה ועל שיטת עבודה מסודרת הנשענת על הגדרות ברורות דרכם נקבע מה יש ללמד בכל מפגש קבוצתי. הנחיית הקבוצות נעשית ע"י זוג מנחים, לרוב גבר ואישה. הטיפול נמשך בין שנה לשנה וחצי. פגישות הקבוצה מתקיימות אחת לשבוע, לאורך שעה וחצי ביום ובשעה קבועה. שיטת הטיפול מועברת בקבוצה של עד שמונה נערים.  
 
הפגישות בנויות בחלקן הראשון מסבב ובחלקן השני מתוכן לימודי ואישי. במסגרת הסבב נדרש כל נער לתאר את העבירות שביצע: מה עשה, למי, איך, כמה פעמים, איפה וכיצד העבירה התגלתה. בכל מפגש נדרש מהנערים להוסיף פרטי מידע נוספים על מה שעלה במפגש הקודם. כל זאת תוך התייחסות לממדים רגשיים, קוגניטיביים והתנהגותיים. בתוכן הלימודי נלמדים נושאים של מיניות בריאה, הסכמה ואי הסכמה ביחסי מין כפי שהחוק קובע, מעגל התקיפה, פנטזיות, טעויות חשיבה, תהליכי קבלת החלטות ופתרון בעיות ועוד. במקביל לעבודה הקבוצתית נעשית עבודה אינדיבידואלית עם כל נער באמצעות מחברת אישית שבה הוא נדרש להכין שיעורי בית ולכתוב בכל שבוע פנטזיות מיניות נורמטיביות וסוטות ולהתייחס לשאלות ותגובות המנחים אליו.
 
תהליך ההערכה של התקדמות הנערים הינו תהליך קבוע ומובנה אשר מתבסס על הערכות ביניים ומשוב של הנערים לפי הצורך. ההערכה מתבצעת על ידי מנחי הקבוצות. במהלך ההערכה מוסבר לנער מה מקומו ומה מצופה ממנו. כאשר מנחי הקבוצה מחליטים כי נער בשל לסיים את הטיפול הקבוצתי, מקיימים יחד עמו הערכה מסכמת. בהערכה זו נבדק האם הנער הגיע למיצוי של הפעילות הקבוצתית או שמא הוא זקוק לזמן נוסף לשם כך. נקבעו פרמטרים המגדירים את מידת ההצלחה של הטיפול הקבוצתי: 1. הפסקת ביצוע עבירות מין ואחרות;2. לקיחת אחריות לעבירות; 3. הכרת שלבי מעגל העבירה העצמי ודרכים להפסקתו; 4. אמפתיה לקורבן; 5. הבנה והפגנת ידע מיני; 6. זיהוי טעויות חשיבה ותיקונם; 7. יכולת להתמודד בהצלחה עם כל סוגי הרגשות; 8. מיומנויות תקשורת וביטוי כעס בדרך הנכונה; 9. הבנה של שיעורי הבית במחברת הפנטזיות ויכולת לשנות פנטזיה סוטה לנכונה; 10 עמדות חיוביות יותר כלפי מין וכלפי החיים בכלל; 11. עלייה בערך העצמי; 12. אחריות וכבוד לזולת.
משרד הרווחה והשירותים החברתיים מפקח על מפעיל הקבוצות באמצעות שתי וועדות: ועדת היגוי, שמטרתה לקבוע מדיניות כוללת ולגייס משאבים וועדה מקצועית אשר מורכבת מנציגי שירות המבחן לנוער, רשות חסות הנוער והגוף המפעיל. ועדה זו מתכנסת בתדירות גבוהה ותפקידה לפקח על הפעלת הקבוצות בצורה שוטפת ולעסוק בסוגיות מקצועיות תוך מתן פתרונות.     
יש לציין כי מנחי הקבוצה מעבירים דוח שבועי קצר על כל משתתף לגורם המפנה ולחברי הוועדה המקצועית.
 

 
המלצות כלליות
 
הדרך למימוש החזון שהוועדה מציבה עוברת דרך מימושן של המלצות רבות שחלקן  מוטלות על משרד הרווחה והשירותים החברתיים ואחרות על גורמים נוספים. המלצות אלה מפורטות להלן. ראשית, נמנה את ההמלצות הכלליות בדבר הצעדים שיש לנקוט כדי לממש את החזון המוצע ואחריהן נציג את ההמלצות המפורטות המבוססות על דיוני מליאת הוועדה בהמלצות של ועדות המשנה.
 
1.              האחריות של המשרד ושל הרשויות המקומיות להפעלת השירותים: המשרד ימשיך לשמש כזרוע הממשלתית האחראית לקיומם של שירותי הרווחה. ככלל, אלו יופעלו על-ידי הרשות המקומית בהתאם למדיניות ולתקנים (סטנדרטים) שייקבעו על-ידי המשרד. חוק שירותי הרווחה, לכשיחוקק, יפרט דרכים נוספות למתן שירותים ובלבד שהן תבטחנה שירות באיכות גבוהה יותר, לדעת המשרד, לנזקקים. כך, גם השר יוסמך במקרים חריגים שיפורטו בחוק, להטיל על גורם אחר לנהל את שירותי הרווחה ברשויות מסוימות.
2.              משאבים, כוח האדם ותקציב: ביצוע המשימות של המש"חים מותנה בהקצאת המשאבים הפיזיים, הכספיים והאנושיים לביצועם. השירותים ימומנו, כנהוג היום, במשותף על-ידי הממשלה והרשות המקומית.
3.              גבולות גזרה של פעילות המחלקות[35]: כאמור, יש למקד את עבודת המחלקה באוכלוסיות הפגיעות ביותר, הסובלות ממצוקות ומשברים אישיים, משפחתיים וחברתיים במצבי שגרה ובשעת חרום אישי או לאומי, ובאלו שזכאותן מעוגנת בחקיקה. עם זאת, ביצוע משימות של המש"חים מותנה בהקצאת המשאבים הפיזיים, הכספיים והאנושיים לביצועם. לכן, שינוי בגבולות הגזרה והנכונות להרחיב את היקף אוכלוסיות היעד ייקבעו עפ"י העקרונות הבאים:
א.                                   המש"חים יבצעו משימות חדשות המוטלות עליהם מתוקף חוק או החלטה מנהלית בהתאם לקבלת משאבים מתאימים, לרבות כוח אדם.
ב.                                    כל מי שזכאי על פי חוק לקבלת שרות על ידי גוף אחר, יטופל על-ידי גוף זה. בני משפחותיהם יטופלו על-ידי המחלקה, על פי זכאותם ונזקקותם.
ג.                                     המשרד ישאף להעביר את האחריות למתן סיוע חומרי, בכסף או בעין, למוסד לבטוח לאומי, למעט "סיוע תומך טיפול" כלומר סיוע הניתן במסגרת תוכנית טיפולית כוללת. כך המשרד יפעל להעביר למוסד לבטוח לאומי את הטיפול בצרכים הדורשים סיוע חומרי מתמשך (כגון חימום, ביגוד, ספרים, נסיעות וכיו"ב).
ד.                                    תכניות ניסיוניות של המשרד שיופעלו בתיאום ובשותפות עם "עמותות פיתוחיות"[36], יפעלו על בסיס חוזי המבטיח הסדרה, קליטה והמשכיות של התכניות על-ידי המשרד, עם תום תקופת הניסוי, וזאת במידה ותוכח הצלחתן.
ה.                                   תכניות ניסיוניות של המחלקות: הוועדה רואה בחיוב פיתוח של שירותים  ייחודיים העונים על צורך מקומי והמתפתחים באופן עצמאי על-ידי הרשות המקומית ובמימונה. עם זאת הוועדה ממליצה שהפיתוח ייעשה תוך תיאום בין הרשות למשרד, כדי שהשירותים הללו יהפכו, במידת הצורך ועל-פי הצלחתם, לשירותים אינטגרלים של המשרד בעתיד.
4.              מנהל/ת המחלקה ודרכי מינויו/ה: המשרד יפעל להבטיח את האוטונומיה המקצועית של המנהל. לשם כך, הוועדה ממליצה בין היתר, שמעמדו של המנהל יעוגן בפקודת העיריות; שבכל ועדת המכרזים לבחירת מנהל ישתתף נציג של המשרד; שהעברתו של מנהל מתפקידו תותנה בהסכמת המשרד; וכי השכלתו תהיה תואר שני לפחות בעבודה סוציאלית ורישום בפנקס העובדים הסוציאליים.
5.              "עם הפנים לקהילה": הוועדה ממליצה לראות במתן עדיפות לפיתוח שירותים קהילתיים למען אוכלוסיית היעד עקרון יסוד בעבודת המחלקה.
6.              מיצוי זכויות:  המחלקות תשמנה דגש רב יותר לפעולות של סנגור (advocacy)  אישי וקבוצתי. פעולות אלה כוללות קידום מיצוי זכויות חברתיות באמצעות מתן מידע, תיווך, הפניה לגורמים אחרים, קיום משא ומתן עם הארגונים האחראים למתן שירות בכסף ובעין, ייצוג בפני מקבלי החלטות, הפעלת לחץ על שירותים, השתתפות בוועדות כדי לקדם מיצוי זכויות, פעולות לשינוי החלטות על זכאות, או פעולות, שמטרתן היא הבטחת קיומם של שירותים רלוונטיים לפונים או הבטחת איכותם.
7.              פרקטיקת מדיניות: המחלקות תשמנה דגש על מעורבות בעיצוב מדיניות חברתית, הן של ארגוני רווחה אחרים, הן של הרשות המקומית והן של המדיניות הממשלתית הכוללת.
8.              משפחות מודרות החיות בעוני ובאבטלה: המחלקות יראו במשפחות החיות בעוני ובאבטלה כאוכלוסיית יעד ותפעלנה התערבויות שונות על מנת לסייע להן להיחלץ ממצבן.
9.              מניעה שניונית ושלישונית[37]: המש"חים יעסקו במניעה שניונית ושלישונית. הן תאתרנה תופעות חברתיות שליליות הפוגעות באוכלוסיות היעד שלהן ותפעלנה לפתח התערבויות המונעות או מצמצמות תופעות אלו.
10.           איתור ויישוג: העובדים יפעלו בדרך של איתור וייושג אוכלוסיות בסיכון במסגרת המשאבים העומדים לרשות המחלקה.
11.          יישום והערכה מעצבת: המשרד יקים יחידת מטה ליישום הרפורמה מיד עם אישור המלצות הוועדה וינסח תוכנית מפורטת למימושן. תכנית זו תפרט את לוח הזמנים לביצוע הרפורמה. המשרד ילווה את היישום בהערכה מעצבת.
 
המלצות בנושא כוח אדם, תקינה ועומסים (caseloads) [38]
הסוגיות של התקינה במש"חים ושל עומסי העבודה בהם נמצאות על סדר יומם של שירותי הרווחה מזה שנים רבות. ועדה משותפת לאיגוד העובדים הסוציאליים, משרד העבודה והרווחה ומרכז השלטון המקומי ערכה אמנם בדיקה יסודית בנושא בסוף שנות ה-80, אך המסמך שנכתב בעקבות בדיקה זו לא הביא לשינוי של ממש. בשנים האחרונות נערכו בדיקות עומסים נוספות, בארץ ובחו"ל[39]. להלן המלצות הוועדה בנושא זה:
12.           תקינה והערכת הצרכים בכוח האדם: המשרד יפרט את המשימות המוטלות על בעלי התפקידים השונים במש"חים ובהם אלו המנויים בתע"ס 2.4 ואלו הקיימים בפועל אף שלא מוגדרים בהוראה זו. על סמך הגדרות אלו, המשרד יבצע ניתוח עיסוקים (job analysis) של התפקידים ובסופו יגדיר עומס מרבי (caseload) לכל תפקיד. ניתוח זה ישים דגש על המצב הרצוי ולא רק על זה המצוי. הוועדה מציעה להשלים את הניתוח תוך שנתיים לכל היותרולהתחיל בניתוח עיסוקיהם של "עו"ס מנהל טיפול", "עו"ס משפחה" ועו"סים בעלי תפקידים סטטוטוריים. ניתוחי עיסוקים שהושלמו בעבר[40] יאומצו לצרכי תקינה ולא יבחנו מחדש. המהלך כולו ילווה על-ידי צוות שיורכב מנציגים של המשרד ושל מרכז השלטון המקומי. העומס המרבי שיקבע יחול בהדרגה על עובדים חדשים לאחר שיבוצם ויחול באופן מלא רק אחרי שלושה חודשים בתפקיד[41]
13.           הקצאת כוח האדם: המשרד יערוך בחינה של נוסחאות ההקצאה של כוח האדם למש"חים, הן באופן תקופתי והן בעת הטלת משימות נוספות על המש"חים, כתוצאה מחקיקה או משינוי בהנחיות המשרד. המשרד יבחן גם את ההקצאה של כוח אדם שאינו מוכר היום ובהם תפקידים של משפטן, כלכלן, עובד אמ"ת (איסוף מידע, תכנון והערכה), עובד האחראי על פיתוח מקצועי של העובדים ועובד העוסק בקשרי החוץ של הארגון כולל גיוס משאבים.
14.           "צביעת משרות": המשרד לא יקבע אילו תפקידים יוטלו על העובדים של המחלקה וככלל שקול הדעת המלא והאחריות יישארו בידי מנהל המש"ח.
 
המלצות בנושא תקציב [42]
המוקד של דיוני הוועדה בסוגית התקציב היא כיצד על הממשלה להשתתף במימון ההפעלה של שירותי הרווחה ברשויות המקומיות על מנת להקצות את משאביה בצורה הוגנת ושוויונית ולתרום לניצול יעיל ומועיל של המשאבים העומדים לרשות המש"חים. המלצות הוועדה מפורטות להלן:
15.           שיעור ההשתתפות: ככלל, שיעור ההשתתפות של המשרד בהפעלת השירותים יהיה אחיד ולא יבחין בין רשויות. עם זאת, המשרד ינקוט בדרך של הקצאה דיפרנציאלית במקרים המצדיקים זאת כפי שנעשה לאחרונה בעת מימון המחשוב של המש"חים[43]. זאת ועוד, המשרד יפעל כדי שמשרד הפנים יבחן מחדש את מענקי האיזון לרשויות בהקשר של מימון שירותי הרווחה.
16.           תקציב גמיש: הוועדה ממליצה לקבוע כללים המרחיבים את שקול הדעת של המש"חים בשימוש בתקציב המוקצה להם על-ידי המשרד. שימוש גמיש בתקציב יקטין את הפערים בין היישובים משום שההערכה היא שהשימוש הדיפרנציאלי במכסות לסידורים חוץ-ביתיים מסביר חלק מהפערים.
17.           שינויים דמוגראפיים: גודל האוכלוסייה ברשו"מ הוא גורם בעל משקל רב בנוסחת ההקצאה ולכן ישוב המצוי בגידול דמוגראפי משמעותי ומהיר יזכה לתוספת משאבים כמתחייב מכך. כך גם ישובים ה"מוצפים", באורח זמני או מתמשך, באוכלוסיות מהגרים או פליטים, יזכו לתוספת משאבים מתאימה.
18.           שעת חרום ואסון: בשעת חרום ואסון תינתן ליישובים הנפגעים תוספות משאבים על-פי  מדד שיקבע.
19.           פיתוח שירותים בקהילה: ההקצאה לפיתוח שירותים בקהילה יכללו את עלות ההקמה בנוסף למשאבי כוח האדם וההפעלה הנדרשים לביצוע התכנית.
20.           קהילות בסיכון: המשרד יגדיר מהן קהילות בסיכון ויעשה שימוש בהגדרה זו בבואו להקצות משאבים המיועדים להתמודדות עם מצבן החברתי של קהילות.
21.           מיפוי וסיווג של קרנות פילנתרופיות: המשרד יפעל לסיווג ולמיפוי של קרנות התורמות לשירותי רווחה מקומיים ויעמיד את מאגר המידע לרשות המש"חים.
 
המלצות בנושא תשומות מידע וידע [44]
העובדים במש"חים נדרשים לרכוש ידע ומיומנויות תוך כדי עבודתם. דרישה זו מקורה בשינויים החלים בסביבה בה הם פועלים: שינויים במדיניות של המשרד ובחוקים והנהלים, שינויים בצרכים של אוכלוסיות היעד ושינויים בידע ובמידע העומד לרשות העובדים. רכישה מתמשכת של ידע היא תנאי הכרחי לשיפור המיומנויות המקצועיות ולכן היא חובה אתית מהמעלה הראשונה. הוועדה ניסחה לפיכך את ההמלצות הבאות:
22.           פיתוח כולל של כוח האדם: המשרד יגבש מדיניות כוללת של פיתוח כוח האדם במש"חים ויפרסם אותה ברבים. מדיניות זו תעסוק בסוגיות של גיוס, הכשרה על סוגיה השונים, הדרכה במקום העבודה, קידום עובדים לתפקידים מקצועיים וניהוליים, למידה ארגונית והסמכה לתפקידים מוגדרים.
23.           רישום ומעקב אחר הפיתוח המקצועי: המשרד ינהל רישום של נתוני ההכשרה וההשתלמויות של העו"סים.
24.           הכשרה: המשרד יפעל להבניית מסלול ההכשרה של העובדים במש"חים. המסלול יפרט מה הם הפרקים שעובד חייב לעבור כדי למלא תפקיד מוגדר ואלו פרקים הינם בגדר בחירה. מסלול הכשרה יהיה מודולארי ויכלול על-פי רוב את הפרקים הבאים:
    א.                                        אוריינטציה לעבודה במחלקה לשירותים חברתיים;
    ב.                                        הכשרה בסיסית לשמש עו"ס משפחה וכמנהל טיפול;
     ג.                                        הסמכה לתפקיד כאשר הדבר נדרש על-פי  חוק או הוראת תע"ס;
    ד.                                        הכשרה מתקדמת;
    ה.                                        קורסי רענון ועדכון;
     ו.                                        הסמכה לריכוז נושא;
    ז.                                        הסמכה להדרכה;
    ח.                                        הסמכה לניהול.
25.           עו"ס מנהל טיפול ועו"ס משפחה: המשרד ימסד את התפקיד ודרכי העבודה של עו"ס מנהל טיפול (case manager). דגש מיוחד יושם על הכשרתם של עו"ס משפחה המנהל את הטיפול הכולל במשפחה.
26.           הדרכה (supervision) והמדריך:ההדרכה היא חובה מקצועית של העו"ס ושל מעסיקו והיא רכיב מרכזי בהשבחת מיומנויותיו המקצועיות של העובד הסוציאלי. המשרד יקבע מדיניות וכללים לקבלת הדרכה, בהתאם לתבחינים שונים ובהם ותק העו"ס ותחום עיסוקו. המשרד יקצה משאבים למימוש מדיניות זו. ההדרכה תינתן ככל שניתן על-ידי הממונה הישיר של המודרך, המדריך-ראש הצוות (המדר"צ). עם זאת, אם הדבר אינו ניתן מכל סיבה שהיא, העובד יודרך על-ידי מדריך חיצוני. בכל מקרה, ההדרכה תינתן על-ידי אדם שהוסמך להדרכה על-ידי המשרד בהתאם לתנאים שייקבעו. ההדרכה תהיה פרטנית או במסגרת קבוצת עמיתים. ההדרכה החיצונית, יכול שתהיה בגדר התייעצות בסוגיה מוגדרת ויכול שתהיה מתמשכת וקבועה. במקרה זה, יוסדרו במפורש ובכתב יחסי הגומלין בין העו"ס המודרך, הממונה הישיר עליו והמדריך החיצוני.
27.           למידה ארגונית ובין-ארגונית: המשרד יסדיר וימסד את תהליכי הלמידה הארגונית והבין-ארגונית כולל הסדרה של התפקידים השונים של "תומכי למידה" ומינוים של מלווי למידה ומנהלי קהילות ידע. המשרד יפעל למיסוד מנגנונים מגוונים להעברת מידע וידע בין המש"חים לבין עצמם, בינם לבין הקהילה המקצועית הרחבה וכן בין המש"חים למטה המשרד ולמפקחיו.
28.           ניהול הידע של ספקי השירותים: המשרד יפעל להסדרת מנגנונים המשמרים את הידע המקצועי הנצבר אצל הספקים והעמדתו לרשות עובדי המשרד והמש"חים.
29.           מערכות מידע: המשרד והמש"חים יפתחו את מערכות המידע הממוחשבות העומדות לרשות המש"חים וזאת על מנת לשפר את הניהול ואת תהליכי קבלת ההחלטות בכל הרמות, התפעוליות, הניהוליות והאסטרטגיות. ככל שניתן, היישומים שישמשו את המש"חים ייבנו תוך שותפות של המשרד ושל מרכז השלטון המקומי. בניית היישומים תעשה באופן שתבטיח את אמינות המידע ותעודד את השימוש המלא בו תוך התבססות על מיטב טכנולוגיות התקשוב הקיימות.
 
המלצות בנושא תהליכי עבודה פנים-ארגוניים [45]
דוח אופק בחן את המבנים הארגוניים הקיימים והצביע על תמונה מורכבת ומאוד לא אחידה. לפיכך, עסקה הוועדה בהרחבה במבנים הארגוניים הרצויים למש"חים, בהרכב הרצוי של הצוות המקצועי, בתהליכי העבודה המתקיימים בהם ועוד. הוועדה ניסחה את ההמלצות הבאות:
30.           המבנה הארגוני של המשחי"ם: המבנה הארגוני של המחלקות יעמוד בעקרונות מחייבים שהמשרד ינסח כך שיבטיחו את קיומם של השירותים בהיקף וברמה הנדרשת. המשרד יקבע, בין היתר, שגרעין המחלקה יורכב מצוות(ים) שכונתי(ים)[46] של עובדים סוציאליים שעברו הכשרה לשמש כעובדי משפחה. מסביב לגרעין זה, יפעלו שירותי טיפול נוספים[47] בהתאם לצרכי הנזקקים ברשות וכן שירותי מטה מקצועיים. שירותים אלו יכללו, עפ"י הצורך והיכולת של הרשות, עובד שמומחיותו באיסוף מידע ובתכנון, איש מחשוב, יועץ משפטי, כלכלן, פסיכולוג ומנהלן.  בהנחיותיו, יקבע עוד המשרד אילו שירותים יבוצעו על-ידי עובדים של המחלקה ועל-ידם בלבד.  
בבואה לקבוע את המבנה הארגוני של המחלקה בהתאם להנחיות שיפרסם המשרד, הרשות תיקח בחשבון את גודל האוכלוסייה בישוב ואת פיזורה הגיאוגרפי; את מאפייניה החברתיים והכלכליים; את היוזמות והפרויקטים בקהילה; את פעולות האיתור, היישוג והמניעה בקרב אוכלוסיות היעד ועוד. המבנה הארגוני ישקף את מלוא פעילות המחלקה כולל שירותים הניתנים על-ידי מי שאינם מתוקצבים על ידי המשרד ובהם עובדים המועסקים מתקציבי פעולה, עובדים המועסקים על ידי עמותות ועובדים המתוקצבים על ידי הרשות המקומית. הוועדה ממליצה שהמשרד יקח בחשבון את כל העובדים הללו לצורך תקצוב תפקידי ניהול והדרכה.
31.           ראשי צוותים: ראש הצוות (במש"חים בהם קיים תפקיד זה) הוא  בעל תפקיד ניהולי. היקף ההדרכה שהוא יעניק ייקבע בהתאם להמלצה הנוגעת להדרכה בפרק הקודם.
32.           פעולות משלימות לפעילות העו"סים: בהמשך לניתוחי העיסוקים שייערכו כאמור, המשרד ומרכז השלטון המקומי ישקלו להטיל על מי שאינם עובדים סוציאליים את הביצוע של המשימות המינהליות המבוצעות היום על-ידי אנשי מקצוע אף כי אין לכך הצדקה מקצועית. בחינה זו תאפשר למחלקות להקצות משאבי כוח אדם ביעילות ותוך הקפדה על כוונת חוק העובדים הסוציאליים.
33.           פקוח המשרד ופקוח עצמי: המשרד ימשיך בפיתוח "שיטת הרף"[48] וירחיבה לפיקוח על המש"חים. הבנייה זו של הפיקוח תכלול פקוח עצמי, חלקי או מלא, על שירותים שניתנים ישירות על-ידי הרשות ועל אלה שהופרטו חלקית, הכול על-פי תבחינים שיקבעו.
34.           תכנון חברתי אסטרטגי:המשרד יפעל לקביעת מדיניות רווחה כוללת, בשותפות עם נציגי הרשויות המקומיות ועם נציגי הלקוחות והארגונים החברתיים ולמיסוד תהליכי תכנון אסטרטגי בשירותים החברתיים המקומיים, בראייה אזורית, בין-תחומית, בין-ארגונית ובין-מגזרית. אופן המיסוד ייקבע על-ידי הרשו"מ בהתחשב בגודלה וביכולותיה הארגוניים.
35.           הבטחת סביבת עבודה המכבדת את הלקוחות: המשרד, בשיתוף עם הרשויות, יפעל להבטיח שהמבנים הפיזיים של המחלקות יספקו סביבת עבודה מכבדת לעובדים וללקוחות.
36.          נגישות פיזית וזמינות השירותיםללקוחות: המשרד יסייע להתאמת המבנים הפיזיים של המש"חים למגוון אוכלוסיות היעד ובמיוחד לאנשים עם מוגבלויות, בהתאם לחוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות התשמ"ח-1988.  נגישות השירותים וזמינותם ללקוחות תובטחנה לכלל אוכלוסיות היעד, תוך התחשבות בהיבטים התרבותיים (כגון דת ושפה) ובלקויות אישיות (כגון: עיוורון, חירשות, פיגור).
37.          תיעוד ההתערבויות: המשרד, בשיתוף המש"חים, יפעל להסדרת התיעוד של ההתערבויות במערכות ממוחשבות לצורך ניהולן השוטף ולצורך הערכתן. התיעוד ייכתב, ככל שניתן, גם בשפה המובנת ללקוחות.
38.           אישור טיפול: אם מקבל שירות יבקש זאת, תנפיק לו המחלקה אישור, ע"ג טופס אחיד,  המאשר שהוא מוכר במחלקה.
 
המלצות בנושא תהליכי עבודה של המש"חים עם המשרד, עם ארגוני המגזר השלישי ועם ארגונים משיקים [49]
הזירה בה פועלים המש"חים היא כאמור זירה רווית ארגונים. הוועדה לכן דנה בהסדרת יחסי המש"חים עם הגופים המשיקים להם בזירה זו: הממשלה ודרג הפיקוח, ספקי שירות וארגוני החברה האזרחית, ארגונים מקצועיים אחרים, מחלקות אחרות ברשות המקומית, הלקוחות ומשפחותיהם ועוד. הוועדה ניסחה את ההמלצות הבאות:
39.           העיצוב של מדיניות הרווחה: המשרד יפעל, יחד עם הרשויות המקומיות, למיסוד תהליכים נוספים של התייעצות בין המשרד ובין מנהלים ועובדים בשלב הגיבוש של מדיניות המשרד, מעבר לאלו המתקיימים היום ב"וועדת התאום".
40.            המחלקות לשירותים חברתיים כארגון חברתי מתכלל: המש"חים יקדמו שיתופי פעולה בין–מגזריים, בין-ארגוניים ובין-תחומיים עם סביבתן - ובהן מחלקות אחרות ברשויות המקומיות וארגוני המגזר השלישי והמגזר העסקי – לשם הפעלת תוכניות חברתיות מורכבות. שיתוף הלקוחות של שירותי הרווחה ושל משפחותיהם יהווה חלק אינטגראלי של פעילויות אלה.
41.           הפרטה משנית, מכרזים ופקוח: ככלל, הפקוח על כל השירותים והספקים  מוטל על המשרד. המשרד יהיה רשאי לדרוש מהמש"חים המפעילים שירותים קהילתיים בתחומם לפקח על שירותים אלו  על-פי כללים  ותבחינים שיקבעו. דרישה זו  מחייבת סטנדרטיזציה של השרות כולל הנחיות אחידות לפרסום מכרזים על-ידי הרשות המקומית, הגדרת תגמולים וסנקציות וניסוח תבחינים לבחירת ספקי שירות וחובות הצדדים; תקינה של כלל התשומות כולל תשומות פיזיות ותשומות  כוח האדם; סטנדרטיזציה של התפוקות והתוצאות הצפויות; קביעת חלוקת העבודה בין התחומים שיפוקחו על-ידי הרשות לבין אלו שיוותרו בידי הממשלה; הבנייה של כלי פיקוח אחידים לשימוש הרשות המקומית כולל פקוח עצמי  וכיו"ב. המשרד יבחן את העלות לרשות בגין הפקוח שבאחריותה ויממנה על-פי תעריף שייקבע.
42.           מיפוי וסיווג ספקי שירות: המשרד והרשויות המקומיות יערכו סיווג ומיפוי של כלל הספקים הלא–ממשלתיים של שירותי הרווחה. מאגר המידע ישמש את מעצבי המדיניות ואת המפקחים בממשלה ובשלטון המקומי.
43.           כללי אתיקה: המשרד, בשיתוף מרכז השלטון המקומי, ימנה ועדה לקביעת כללי אתיקה הנוגעים ליחסי הגומלין בין המש"חים לספקי השירותים. 
44.           שתוף הלקוחות: המשרד והרשויות המקומיותימסדו מנגנונים מגוונים - שולחנות עגולים, שימועים ציבוריים, שיח על-גבי רשת האינטרנט וכיו"ב - שתכליתם להביא לידי ביטוי את זכותם של הלקוחות, של החברה האזרחית ושל הציבור הרחב להשתתף בעיצוב מדיניות הרווחה ברמה הארצית וברמה המקומית. המשרד יסייע לעובדים בשדה ולנציגי החברה האזרחית לקיים התייעצויות שוטפות ביניהם, בין היתר על-ידי הכשרת בני השיח. 
  
המלצות הנוגעות למחלקות קטנות [50]
המש"חים ברשויות הקטנות, בהן פחות מ- 15,000 תושבים, מתמודדים כאמור לעיל עם קשיים ייחודיים. המלצות הוועדה להלן מבקשות להבטיח שהיקף שירותי הרווחה ברשויות אלו ורמתם תהיה כשל זו הנהוגה ביישובים גדולים יותר.
45.           "אשכול רשויות": המשרד יסייע בהקמה של "אשכול רשויות". אשכולות אלו הם שותפויות בין-מחלקתיות מוסכמות להפעלת שירותים המגדירות מראשאתהמטרות, התוצאותהמצופות, הכליםהארגוניים, דפוסיהמיסודומקורותהמימוןהדרושים להשגתן. השותפויות יעוגנו בהסכמיםמשפטייםאו מנהלייםבין הרשויות כולל הקצאת משרות של רשויות למשימות המשותפות. סיוע המשרד יינתן, בין היתר על-ידי הקצאת משאבים לתכנון שירותים אזוריים הפועלים על-פי הסדר בין מספר רשויות ובהקצאת משרות סטטוטוריות משותפות. כך, המשרד יממן, בשיתוף עם הרשויות השותפות, את שכרו של "פרוייקטור" הלוקחעלעצמואתהמשימה לתכנן, לתאם וללוות את הרשויות בהקמת האשכול ובהקמת השירותים המשותפים, בין היתר על-ידי הפעלת "שולחנות עגולים" לשםבניית האמוןביןהשותפיםולשם הכנתהתשתיתהארגונית, המשפטית והתקציבית.
46.           פיתוח שירותים: המשרד, ישירות ובאמצעות עמותות הפיתוח השונות, יעודד פיתוח שירותים המותאמים למאפיינים של מחלקות קטנות.
47.           משאבים: המשרד יקבע תקן מינימום במשאבים (כ"א ותקציב) לרשויות קטנות. בנוסחה להקצאת כוח אדם, יקבע מקדם ייחודי לרשויות קטנות. 
48.           העו"ס הרב תחומי. מודל מנהל הטיפול עליו ממליצה הוועדה אינו עונה בהכרח על הצרכים של מש"חים ברשויות קטנות. לכן, ניהול ההתערבות ברשויות אלו ובמועצות האזוריות יוטל על "עו"ס רב-תחומי" שהוא עו"ס שרכש ידע במספר תחומי התמחות ומסוגל לכן לנהל התערבות במגוון נזקקויות.
49.           פיקוח: המשרד יפתח דגם פיקוח על מחלקות קטנות אשר יתייחס גם לפיקוח על אשכולות.
50.           הקשר עם הערים הגדולות: המשרד יסדיר את מחויבות הערים הגדולות למתן שירותים ליישובים הקטנים שסביבן באופן שיבטיח שהמחלקות ברשויות הקטנות הן שותפות של ערים אלו ולא קונות שירותים בלבד. שותפות זו צריכה לבוא לידי ביטוי  בתכנון השירותים והניהול בהתאמה ושמירת מקום למטופלים מהרשויות הקטנות.
51.          הכשרה: המשרד יפתח תכניות הכשרה התואמות את צרכיהם הייחודים של העובדים ברשויות קטנות.
52.           הדרכה:  ברשויות קטנות, המנהל הוא המדר"צ היחיד ולכן הוא ידריך את עובדיו בעיקר הדרכה פנימית ומשימתית. ההדרכה המקצועית ופיתוחם המקצועי של העובדים תעשה, כאשר הדבר נדרש, על-ידי הדרכה חיצונית קנויה באופנים שפורטו לעיל.
53.          שעת חירום:   בעת הבניית מודל עבודה לשעת חירום, יסתייעו המחלקות באשכול הרשויות המשותף. המודל יתבסס על שגרת העבודה של אותן הרשויות, מחויבות כל רשות ורשות לתושביה בעת חירום ושמירה על עצמאות הרשות תוך התייחסות להיבט של המנהיגות המקומית המוכרת לתושב. לפיכך, שיתוף הפעולה בשעת חירום יהיה ברמת סיוע ותגבור שיעוגנו בנהלים משותפים ובהכשרה משותפת.


נוסח כתב המינוי
לכבוד
הגב' שולה מנחם                 מנהלת מחלקת הרווחה, כרמיאל
הגב' אסתר עמר                  מנהלת מחלקת הרווחה, באר שבע
הגב' בוני גולדברג                מנהלת אגף הרווחה, עירית ירושלים
הגב' מירב גבעון                  מנהלת מחלקת הרווחה, מועצה אזורית מרום הגליל
מר עבדללה אבו-שריקי         מנהל מחלקת רווחה, מ.מ. כסייפה
גב' פתחיה אגברייה             מנהל מחלקת רווחה, עירית אום-אל-פחם
מר אהרן סלצברג                 מנהל מחלקת רווחה, עירית הרצליה
גב' נעמי אחימור                 מנהלת אגף רווחה, עירית ראשון לציון
גב' טובה הרפינסט              מנהלת מחלקת רווחה, מועצה אזורית יואב
גב' מיקי מילר                     מנהלת מחלקת רווחה, מודיעין עילית
מר אברהם בן-דוד               מנכ"ל עירית אשקלון
 
פרופ' יצחק בריק                 יו"ר מועצת העבודה הסוציאלית
 
פרופ' יוסי קטן                   ביה"ס לעבודה סוציאלית, אוניברסיטת ת"א
דר' עידית וייס                   ביה"ס לעבודה סוציאלית, אוניברסיטת ת"א
דר' מנחם מוניקנדם             ביה"ס לעבודה סוציאלית, אוניברסיטת בר-אילן
 
מר יצחק פרי                      יו"ר איגוד העובדים הסוציאליים
הגב' רחל גושן                     מנהלת מח' רווחה ד' רבתי, עיריית ב"ש
 
מר מוטי וינטר                    סמנכ"ל בכיר ומנהל אגף לשירותים אישיים וחברתיים
גב' אהובה קרקובר               מנהלת תחום בכיר ארגון ומנהל ברשויות מקומיות
גב' רחל שרביט                   סמנכ"ל בכיר ומנהלת אגף תקון
דר' שלמה אלישר                סמנכ"ל בכיר ומנהל אגף השיקום
דר' חיה עמינדב                  סמנכ"ל בכיר ומנהלת אגף לטיפול באדם המפגר
מר חנן פריצקי                    מנהל אגף בכיר תקצוב וכלכלה
גב' בתיה ארטמן, עו"ד          היועצת המשפטית
מר ישראל בודיק                 מנהל מחוז באר שבע
מר יהודה פוקס                   מנהל מחוז חיפה
גב' אריאלה שגב                  מנהלת מחוז ירושלים
 
מר יקותיאל צבע                  מנהל האגף למחקר, תכנון והכשרה
דר' יוסי כורזים                  מנהל תחום תכנון מדיניות
 
 
נכבדיי,
 
הנדון: כתב מינוי לוועדה לניסוח הצעה לרפורמה בשרותי הרווחה המקומיים - עדכון
 
 
הנהלת משרד הרווחה והשירותים החברתיים החליטה לבחון את מערך שירותי הרווחה ברשויות המקומיות לאור השינויים הרבים שחלו בסביבה הארגונית של שירותים אלו בעשורים האחרונים. ההנהלה מבקשת לבצע רפורמה במערך שירותי הרווחה המקומיים.
 
 הריני מתכבד למנותכם כחברים בוועדה שמטרתה לגבש המלצות לרפורמה הרצויה במערך שירותי הרווחה המקומיים.
 
כתב מינוי זה בא להשלים את הרכב הוועדה לאחר פניות אשר הגיעו אלינו על-ידי גורמים שונים בעולם שירותי הרווחה בישראל.
 
אני מבקש שהוועדה תתמקד, בין היתר, בתחומים הבאים ותכלול אותם בדוח שתגיש:
 
1.              תמונת מצב של מצב שרותי הרווחה המקומיים, בין היתר לאור המחקר שבוצע בהזמנת האגף למחקר, תכנון והכשרה על-ידי מכון "אופק".
 
2.              הצורך ברפורמה, על רקע תמונת המצב והשינויים בסביבת שירותי הרווחה המקומיים בעשורים האחרונים.
 
3.              חזון הרפורמה המתוכננת, מטרותיה ועקרונות השינוי המוצעים.
 
4.              הוועדה תתייחס בין היתר לסוגיות הבאות בבואה לנסח את המלצותיה:
 
·                            מבנה/ים ארגוני/ים רצוי/ים של מחלקות לשירותים חברתיים
·                            הקמת רשויות רווחה אזוריות
·                            הגדרה של אוכלוסיות היעד
·                            הגדרה של עומסים מרביים לבעלי תפקידים שונים
·                            שינויי חקיקה דרושים
·                            שיטת התקצוב של המחלקות
·                            תפקיד מנהל המחלקה
·                            מערך ההדרכה
·                            תפקיד העו"ס הכוללני ותפקיד העו"ס המומחה
·                            הקשר עם ארגונים פילנתרופיים ועסקיים
·                            תהליכי הפרטה במחלקות
·                            הפיקוח על המחלקות
·                            פיתוח כ"א במחלקות
·                            ניהול המידע והידע במחלקות
·                            תפקיד המחלקות בטיפול בבעיית העוני
·                            הבניית תהליכי העבודה המקצועיים במחלקות ומחשובם
·                            מדידה שוטפת של תוצאות
·                            מעורבות המחלקות בנושא תעסוקה ועבודה
·                            מעורבות המחלקות בחיזוק החוסן החברתי ובהיערכות לחרום
 
5.              הצעת תוכנית ליישום הרפורמה.
 
את המסמך הסופי, יש להגיש אלי עד סוף חודש דצמבר 2008. דו"ח ביניים יוגש עד ערב החגים , בסוף חודש ספטמבר 2008.
 
הוועדה רשאית לפעול במסגרת וועדות משנה
 
מר יקותיאל צבע ישמש כיו"ר הוועדה וד"ר יוסי כורזים כרכזה.
 
אני מאחל לכם עבודה פורייה ומוצלחת.
 
                                                                                                            ב ב ר כ ה ,
                                                                                              
                                                                                                         נחום איצקוביץ
                                                                                                          המנהל הכללי
 
 
 
העתק:      ח"כ יצחק הרצוג, שר הרווחה והשירותים החברתיים
              מר יעקב אגמון, מרכז השלטון המקומי
              הנהלת המשרד
 
 


[1] המונח מש"חים (המחלקות לשירותים חברתיים) נעשה שגור בשנים האחרונות בקרב העוסקים בשירותי הרווחה המשתמשים בו בלשון זכר. כך נעשה בו שימוש גם בדוח זה.
[2] פרק זה מבוסס, בין היתר, על דברים שכתב חבר הוועדה, פרופ' יוסי קטן ועל מסמך המדיניות של משרד הרווחה והשירותים החברתיים לשנים   2012-2008 שנערך באגף למחקר, תכנון והכשרה של המשרד.
[3] המש"חים מכנים את הנזקקים לשירותיהם באופנים שונים: נזקקים, פונים, לקוחות, מקבלי שירות, מטופלים וכיו"ב. אנו נעשה שימוש במונחים אלו לסירוגין ולא נבחין ביניהם אף כי נדמה שהם משקפים הבדלים ביחס המש"חים לנזקקים לשירותיהם.
[4]   אופק, א. (2009). הערכות לרפורמה במחלקות לשירותים חברתיים, האגף למחקר תכנון והכשרה של משרד הרווחה והשירותים החברתיים ומכון אופק לניהול ומחקר בע"מ.  המחקר בחן את מצב המחלקות לשירותים חברתיים במדגם מייצג שכלל 48 רשויות מקומיות ובהן 723 נשאלים הממלאים מגוון תפקידים.
[5]  פסקה זו מבוססת על דברים שכתבו פרופ' יצחק בריק, חבר הוועדה ומי שמילא תפקיד מכריע ביישום תכנית השינוי וד"ר יוסי כורזים שחקר את יישומה.
[6]כורזים, כנען, מלר ורוזנפלד (1988), הרפורמה בשירותים החברתיים המקומיים בישראל: 1984 בהשוואה ל- 1977, חברה ורווחה,
   כרך ט':143-161.
[7] תחילת "פרויקט שיקום השכונות" כתוכנית חברתית לאומית באותן שנים, רק החריפה את הבעיה.
[8]  הקצאת משאבים לשירותים חברתיים, 2008. מרכז טאוב, עמוד 182. 
{9} ראה שני ניירות עבודה בהוצאת המשרד והלמ"ס:
צבע, י., איגלשטיין, ש., כהן-פלדמן, ק. ופ. צדקה (2008).  האוכלוסייה
הרשומה במחלקות לשירותים חברתיים – נתוני יסוד ומאפייני הרשומים ו-
צבע, י., איגלשטיין, ש., כהן-פלדמן, ק. ופ. צדקה (2008)   האוכלוסייה הרשומה במחלקות לשירותים חברתיים – נתוני שכר ואשכול חברתי-כלכלי.
[10]  ראה דוח מבקר המדינה 57ב לשנת 2006, עמודים 651-660.
[11]  ראה ינאי, א. (2006), חוק שירותי הסעד, האומנם יסוד וערובה לרווחת האוכלוסייה?,  משרד הרווחה והשירותים החברתיים והאוניברסיטה העברית.
[12] Shnit, D. (1998). The law and social work practice in Israel in F.M. Loewenberg, Meeting the challenges of a changing society: Fifty years of Social work in Israel, Magnes Press.
[13]  נדמה שראשיתו בנאומו המפורסם של Flexner שתהה כבר ב- 1915, אם ניתן לראות בעבודה סוציאלית פרופסיה בפני עצמה לאור השימוש שלה במגוון רחב של מקורות ידע הבאים מדיסציפלינות אחרות. כיום, למרות הויכוחים ביחס לשאלה האם העבודה הסוציאלית צריכה להיות פרופסיה, יש הסכמה שהעבודה הסוציאלית בישראל ובעולם השיגה לעצמה מאפיינים של פרופסיה. ראו בעניין זה:
 Weiss-Gal, I & Welbourne, P. (2008).The professionalization of social work: A cross-national exploration. International Journal of Social Welfare, 17, 281-290; Weiss, I., Spiro, S.E., Sherer, M., Korin-Langer, N. (2004). Social work in Israel: Professional characteristics in an international comparative perspective. International Journal of Social Welfare, 13, 287-296.
 
[14] … the conscientious, explicit and judicious use of current best evidence in making decisions regarding the welfare or care of individuals, service-users, clients and/or carers (Plath, D. (2006) Evidence-Based Practice: Current Issues and Future Directions in Australian Social Work, Vol. 59(1), p. 58)
 
[15]  Aaron Rosen and Enola K. Proctor (Eds.), Developing Practice Guidelines for Social Work Intervention. New York: Columbia University Press, 2004.
 
[16] פסקה זו מבוססת בין היתר על דברים שכתבה ד"ר עידית וויס-גל, חברת הוועדה. נהוג להתייחס לסוף המאה ה-19 ותחילת המאה ה-20 כתחילתה של העבודה הסוציאלית בעולם ול-1931 כתחילתה של העבודה הסוציאלית בישראל.  
[17]  "the opinions of others, pronouncements of authorities, unchecked intuition, anecdotal experience, and popularity" (Gambrill, E. (1999). Evidence-based clinical practice: An alternative to authority-based practice. Families in society, 80, 341-350.)
 
[18]  איגלשטיין, טייטלבואום ושור, 2007. צרכי המידע של עובדים סוציאליים בירושלים. האגף למחקר תכנון והכשרה ומכון סאלד.
[19]   Sabah Y. and P. Cook-Craig (2009) (in press)
 
[20]פסקה זו מבוססת על דברים שכתב  פרופ' שמעון שפירו.
[21]   ראה תע"ס 2.4
[22]  ראוי לציין שתהליך ההפרטה החלקית גורם גם שעצמתו של הסינגור הפוליטי של עמותות  נחלשה מאד בגלל התלות של הארגונים בכספים ובתקציבים ממשלתיים (ראה שמיד, ה.(2008). התמורות במדיניות הרווחה ואספקת שירותים חברתיים לילדים ולנוער בסיכון. הרצאה בכנס העשור לאשלים).
[23]  ראה קטן, י. וע.  וויס-גל (2007). תפקידי הממשלה בפיתוח חברה אזרחית והון חברתי בקהילות בסיכון, משרד הרווחה והשירותים החברתיים.
[24]  הנתונים נמסרו על-ידי תחום בכיר לארגון ומנהל ברשו"מ של המשרד.
[25]  בשנת התקציב 2009, המשרד עדיין מממן סיוע כספי בהיקף של 172 מיליון ₪. 51 מיליון ₪ מיועדים לצרכים מיוחדים של ילדים, משפחות וזקנים ולסיוע לבודדים והיתר מיועדים בעיקר לאוכלוסיית הנכים.
[26]  ראה: 
קטן, גל ווייס-גל (in press), תפקידה של המקומיות בהתמודדות עם בעיית העוני. ראה גם:
Monnickendam, M., Katz, C., & Monnickendam, M. S. (2009).Social Workers Serving Poor Clients: Perceptions of Poverty and Service Policy. British Journal of Social Work, bcp001.
 
[27]  על פערים בין מש"חים בפיתוח תוכניות בתחומים שונים מצביע בין השאר דו"ח אופק.
[28]  פרק זה מבוסס בין היתר על דברים שנשא פרופ' הלל שמיד בכנס העשור לאשלים בשנת 2008.
[29]  פרק זה מבוסס ברובו על דיוני הוועדה בהמלצות ועדת משנה בראשות מר מוטי וינטר.
[30]  הערה: הצעה של חוק חדש להסדרת הפעילות של שירותי הרווחה הוכנה על-ידי צוות בראשות עו"ד בתיה ארטמן, היועצת המשפטית של המשרד וחברת הוועדה. ההצעה מצורפת כנספח לדוח זה אף כי היא אינה פרי עבודת הוועדה  משום שהוועדה דנה בקווים כלליים בהצעה וממליצה לשר הרווחה והשירותים החברתיים לאמצו ולפעול לחקיקתו. עם זאת, הוועדה לא הגיעה להסכמה בסוגית העיגון בחוק של הזכות של הפונה למחלקה לשירותים חברתיים לקבל שירות ובלבד ושרות זה נמנה בין השירותים שב"סל שירותי הרווחה" שיותקן לאחר חקיקת החוק. סוגיה זו מובאת לכן להכרעת השר.
[31]  case-manager
[32]  הוועדה דנה בדין וחשבון הוועדה לבחינת מדיניות רווחת המשפחה בישראל ושמעה את פרופסור יואב לביא שעמד בראשה. הוועדה קבלה הודעה שהנהלת המשרד קבלה את עקרונות דוח זה. המלצה זו מתבססת על דוח לביא.
[33]  כולל יחיד החי במשק בית נפרד
[34]  סוגיית הרמות המקצועיות והסמכתם של עו"סים מומחים נמצאת בדיון בין המשרד למועצת העבודה הסוציאלית וגורמים נוספים. המלצת הוועדה היא שבכל מקרה, מעמדו של עו"ס משפחה יהיה כשל עו"ס מומחה, כפי שמעמד זה יקבע בהמשך.
[35]  פסקה זו מבוססת ברובה על דיוני הוועדה בהמלצות ועדת משנה בראשות מר מוטי וינטר.
[36]  דוגמת אשלים, תב"ת, אש"ל וכיו"ב.
[37]  מניעה ראשונית: פעולות הננקטות לפני קרות האירוע או הנזקקות המחייבים התערבות מקצועית כדי למנוע את התרחשותם בעוד מועד ולטפל במקורותיהם. מניעה שניונית: פעולות הננקטות כדי לטפל באירוע ובנזקקות ולמנוע הישנותם והתפשטותם. מניעה שלישונית: פעולות הננקטות כדי למנוע את ההשפעות של האירוע או הנזקקות ולצמצם את השפעותיהם לאורך זמן.
[38]  פרק זה מבוסס ברובו על דיוני הוועדה בהמלצות ועדת משנה בראשות גב' בוני גולדברג.
[39]  לאחרונה, פרסם מרכז המידע והמחקר של הכנסת דו"ח המצביע שוב על עומסי העבודה במש"חים ומציע לערוך בדיקה יסודית.
[40]  פקיד סעד לסדרי דין, עו"ס קשישים.
[41]  ככלל, מוצע שהחודש הראשון של עובד לאחר שיבוצו יוקדש לאוריינטציה לתפקיד ולהכשרה פנים–אירגונית. בחודש השני יוטל על העובד שליש מהעומס המירבי ובחודש השלישי, שני שלישים.
[42]  פרק זה מבוסס ברובו על דיוני הוועדה בהמלצות ועדת משנה בראשות מר חנן פריצקי.
[43]  סוגית התקצוב הדיפרנציאלי של רשויות עפ"י מיקומן בסולם הסוציו-אקונומי נותרה במחלוקת בין חברי הוועדה. אמנם אין חולקים על כך שקיימים פערים ניכרים בהוצאה הציבורית לרווחה כפי שאף צוין בהרחבה בפרק הראשון לדוח הביניים, אך אין הסכמה בדבר סיבותיה. הכרעה בסוגיה זו מחייבת בחינה נוספת ומעמיקה של תקציבי הרשויות וזו אכן תחל בקרוב בשיתוף האגף לתקציבים והאגף למחקר, תכנון והכשרה של המשרד. הוועדה מקווה להגיע להכרעה בסוגיה זו בדוח הסופי.
[44]  פרק זה מבוסס ברובו על דיוני הוועדה בהמלצות ועדת משנה בראשות גב' רחל שרביט.
[45]  פרק זה מבוסס ברובו על דיוני הוועדה בהמלצות ועדת משנה בראשות גב' שולה מנחם.
[46]  ראה פרק ההמלצות על רשויות קטנות לגבי יישובים קטנים בהם אין מקום לצוות שכונתי.
[47]   אלו יוקמו עבור קבוצות אוכלוסיה ייחודיות הדורשות התערבות ממוקדת וייחודית מעבר לטיפול הרגיל.
[48]  שיטת הרף היא שיטה להבניית עבודת המפקח שפותחה על-ידי מכון ברוקדייל והמשרד. עד כה, השיטה פותחה בעיקר עבור שירותים מוסדיים וההמלצה היא להרחיב את הבניית הפיקוח למש"חים.
[49]  פרק זה מבוסס ברובו על דיוני הוועדה בהמלצות ועדת משנה בראשות גב' אסתר עמר כולל אלו של   צוותי העבודה שמונו לדון בסוגיות שונות.
[50]  פרק זה מבוסס ברובו על דיוני הוועדה בהמלצות ועדת משנה בראשות גב' אהובה קרקובר.
 
הדו"ח מועתק ....

+ הוסף תגובה חדשה
תגובות:
Loading בטעינה...

Go Back  Print  Send Page



להצטרפות לרשימת התפוצה הכנס את כתובת הדואר האלקטרוני שלך:
 


 ص .ب.  1043  إكسال  16920 - تلفون -  0503133766 - טלפון – ת.ד.  1043  איכסאל  16920
P.O.B  1043 – Iqsal  – Israel 16920 Tel : + 972-50-3133766 
 ج. م  –  ע.ר  -   Non-Profit No.  580414936 
לייבסיטי - בניית אתרים